Thứ năm, ngày 31/07/2014login
  • Bản thuyết minh chi tiếtGóp ý

    Cơ quan ban hành: Bộ Tư pháp

    Mô tả:

  • BỘ TƯ PHÁP

     

    CỘNG HOÀ XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM

    Độc lập - Tự do - Hạnh phúc

     
     
     

    Hà Nội, ngày 7 tháng 12 năm 2010

     

    BẢN THUYẾT MINH CHI TIẾT
    VỀ DỰ THẢO PHÁP LỆNH HỢP NHẤT VĂN BẢN
    QUY PHẠM PHÁP LUẬT

             

    Thực hiện Nghị quyết số 27/2008/QH12 về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2009 và bổ sung Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội khoá XII, được sự phân công của Chính phủ, Bộ Tư pháp đã chủ trì, phối hợp với các bộ, ngành liên quan xây dựng Dự thảo Pháp lệnh hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật (sau đây gọi là Dự thảo Pháp lệnh). Bộ Tư pháp xin trình Chính phủ Bản thuyết minh chi tiết về các điều, khoản của Dự thảo Pháp lệnh như sau:

    I. VỀ CHƯƠNG I - Những quy định chung (gồm 6 điều, từ Điều 1 đến Điều 6)

    1. Về Điều 1. Phạm vi điều chỉnh

    Điều 1 Dự thảo Pháp lệnh xác định phạm vi điều chỉnh của Luật là quy định về việc hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật, trách nhiệm của các cơ quan trong việc hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật, quy trình, kỹ thuật hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước trung ương ban hành.

    Như vậy, thực hiện nhiệm vụ được Quốc hội ủy quyền tại Điều 92 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Pháp lệnh này quy định cụ thể các vấn đề liên quan đến việc hợp nhất văn bản. Những vấn đề này bao gồm: những cơ quan có trách nhiệm tổ chức thực hiện việc hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật, quy trình thực hiện việc hợp nhất, kỹ thuật hợp nhất và cách thức trình bày các nội dung trong văn bản hợp nhất. Các văn bản được hợp nhất theo quy định của Pháp lệnh được giới hạn trong các văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành, bao gồm: văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Hội đồng Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán Nhà nước, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.

    2. Về Điều 2. Mục đích của việc hợp nhất văn bản

    Nhằm gắn kết mục đích hợp nhất văn bản với việc sử dụng văn bản trong áp dụng, thi hành pháp luật, Điều 2 Dự thảo Pháp lệnh được chỉnh lý xác định rõ hơn của việc hợp nhất văn bản. Theo đó, việc hợp nhất văn bản hướng đến các mục đích cụ thể sau đây: làm cho hệ thống pháp luật đơn giản, rõ ràng, dễ sử dụng; góp phần bảo đảm tính thống nhất, minh bạch của hệ thống pháp luật, nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật.

    Thực tế những năm qua cho thấy, các cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp, người dân vẫn gặp nhiều khó khăn khi tra cứu, áp dụng văn bản quy phạm pháp luật, mà một trong những nguyên nhân chính là do tình trạng một văn bản được sửa đổi, bổ sung nhiều lần, không hợp nhất nội dung của văn bản sửa đổi, bổ sung với nội dung của văn bản được sửa đổi, bổ sung sau mỗi lần sửa đổi. Việc tiếp cận, tra cứu, áp dụng văn bản rất khó khăn và tốn nhiều thời gian vì phải thu thập, tra cứu, sử dụng cả văn bản được sửa đổi, bổ sung và các văn bản sửa đổi, bổ sung để có thể xác định chính xác quy định nào đang được áp dụng, quy định nào trong văn bản nào hết hiệu lực, quy định nào đã được sửa đổi, bổ sung,… Bên cạnh đó, do các quy định được áp dụng được sửa đổi, bổ sung liên quan cả văn bản sửa đổi, bổ sung và văn bản được sửa đổi, bổ sung, cơ quan, tổ chức, cá nhân cũng rất lúng túng khi trích dẫn các quy định đã được sửa đổi, bổ sung vì không xác định được cần trích dẫn văn bản nào - văn bản được sửa đổi, bổ sung hay văn bản sửa đổi, bổ sung.

    Việc cả văn bản được sửa đổi, bổ sung và các văn bản sửa đổi, bổ sung được sử dụng song song cũng là một trong những nguyên nhân làm cho hệ thống pháp luật cồng kềnh, đồ sộ, khó tiếp cận; thiếu minh bạch, thiếu độ tin cậy. Do sử dụng cả văn bản sửa đổi, bổ sung và văn bản được sửa đổi, bổ sung, khi cần tra cứu, áp dụng quy định cụ thể, cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân phải mất nhiều chi phí, thời gian và công sức. Mặc dù khó khăn, tốn kém như vậy, nhưng họ vẫn chưa thể chắc chắn vào độ tin cậy của các quy định. Thậm chí đã xảy ra trường hợp các cơ quan, tổ chức, cá nhân sử dụng quy định đã được bãi bỏ, huỷ bỏ, sửa đổi, bổ sung trong quá trình thực thi pháp luật.

    Nhằm khắc phục tình trạng nêu trên, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Pháp lệnh này quy định về việc hợp nhất văn bản. Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật là việc đưa các nội dung của văn bản quy phạm pháp luật sửa đổi, bổ sung vào văn bản quy phạm pháp luật được sửa đổi, bổ sung nhằm bảo đảm sự toàn vẹn về hình thức và nội dung của văn bản sau khi được sửa đổi, bổ sung. Và để lựa chọn các quy định pháp luật áp dụng đối với hành vi xảy ra kể từ thời điểm văn bản sửa đổi, bổ sung có hiệu lực, các cơ quan, tổ chức, cá nhân chỉ cần tra cứu văn bản hợp nhất mà không cần phải tra cứu, lựa chọn từng quy định cụ thể từ các văn bản được sửa đổi, bổ sung và văn bản sửa đổi, bổ sung.

    3. Về Điều 3. Giải thích từ ngữ

    Nhằm làm rõ khái niệm, từ đó thống nhất cách hiểu chung về các quy phạm được quy định trong Pháp lệnh, Dự thảo Pháp lệnh đã giải thích một số từ ngữ quan trọng, giới hạn trong phạm vi điều chỉnh của Pháp lệnh, bao gồm các khái niệm “hợp nhất văn bản”, “văn bản được hợp nhất” và “văn bản hợp nhất”.

    - Về khái niệm “Hợp nhất văn bản”: là việc đưa nội dung sửa đổi, bổ sung trong văn bản sửa đổi, bổ sung vào văn bản được sửa đổi, bổ sung theo quy trình, kỹ thuật quy định tại Pháp lệnh này.

    Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật thực chất là việc đưa các nội dung của văn bản sửa đổi, bổ sung vào văn bản được sửa đổi, bổ sung nhằm đảm bảo sự đầy đủ, chính xác về nội dung của văn bản sau khi sửa đổi, bổ sung. Việc hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật sau khi sửa đổi, bổ sung không làm ảnh hưởng đến nội dung và hiệu lực của các văn bản quy phạm pháp luật được hợp nhất. Như vậy, việc hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật sau khi sửa đổi, bổ sung là một hoạt động thuần tuý có tính kỹ thuật, không tạo ra quy phạm pháp luật mới và cũng không tạo ra văn bản quy phạm pháp luật mới.  

    - Về khái niệm “ Văn bản được hợp nhất”: là văn bản sửa đổi, bổ sung và văn bản được sửa đổi, bổ sung.

    Nói cách khác, “văn bản được hợp nhất” chính là “nguyên liệu đầu vào” để tạo ra văn bản hợp nhất. Trong ví dụ nêu trên, văn bản được hợp nhất bao gồm Pháp lệnh hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật và Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật.

    - Về khái niệm “Văn bản hợp nhất”: là văn bản được hình thành sau khi hợp nhất văn bản sửa đổi, bổ sung với văn bản được sửa đổi, bổ sung.

    Đây chính là văn bản được tạo ra từ việc đưa các nội dung của văn bản sửa đổi, bổ sung vào văn bản được sửa đổi, bổ sung. Với kỹ thuật trình bày cụ thể ứng với từng trường hợp, văn bản này thể hiện rõ: những quy định đã bị bãi bỏ, những quy định được bổ sung, những quy định đã được sửa đổi. Về mặt nguyên tắc, văn bản hợp nhất chứa đựng toàn bộ các quy định mà cơ quan, tổ chức, cá nhân có thể lựa chọn để áp dụng đối với hành vi xảy ra từ thời điểm văn bản sửa đổi, bổ sung lần gần nhất có hiệu lực pháp luật.

    Ví dụ: Pháp lệnh hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực từ 01/6/2011. Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực từ ngày 01/12/2013. Sau khi được Ủy ban thường vụ Quốc hội thông qua, Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật sẽ được hợp nhất với Pháp lệnh hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật. Văn bản hợp nhất được tạo ra là văn bản chứa đựng các quy định của Pháp lệnh hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật và Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh này được thể hiện theo một kỹ thuật đã được quy định. Về nguyên tắc, kể từ ngày 01/12/2013, để tra cứu các quy định áp dụng cho việc hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật, cơ quan, tổ chức, cá nhân chỉ cần nghiên cứu văn bản hợp nhất để lựa chọn quy định cụ thể. 

    - Về khái niệm "Ký xác thực văn bản hợp nhất": để thống nhất cách hiểu về việc ký xác thực văn bản hợp nhất, Dự thảo Pháp lệnh quy định đó là việc thủ trưởng cơ quan thực hiện hợp nhất ký xác nhận tính chính xác về nội dung của văn bản hợp nhất. Việc ký xác thực văn bản hợp nhất nhằm thể hiện rõ trách nhiệm của thủ trưởng cơ quan thực hiện việc hợp nhất văn bản trong việc bảo đảm tính chính xác về nội dung của văn bản hợp nhất, bảo đảm tính chính xác về kỹ thuật trình bày trong văn bản hợp nhất.

    4. Về Điều 4. Nguyên tắc hợp nhất văn bản

    Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật là việc đưa nội dung của văn bản quy phạm pháp luật sửa đổi, bổ sung vào văn bản quy phạm pháp luật được sửa đổi, bổ sung nhằm bảo đảm sự rõ ràng về hình thức, sự toàn vẹn về nội dung, do vậy, Pháp lệnh quy định nguyên tắc chỉ hợp nhất chỉ hợp nhất văn bản sửa đổi, bổ sung với văn bản được sửa đổi, bổ sung do cùng cơ quan có thẩm quyền ban hành (khoản 1).

    Bên cạnh đó, việc hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật chỉ là thực hiện các kỹ thuật nhằm thể hiện nội dung của văn bản sửa đổi, bổ sung và văn bản được sửa đổi, bổ sung trong một văn bản chung mà không tạo ra một văn bản quy phạm pháp luật mới, vì vậy, hợp nhất văn bản không làm thay đổi nội dung, hiệu lực của các văn bản được hợp nhất.

    Để đạt được mục đích góp phần tăng cường tính thống nhất, tính minh bạch, tính đơn giản, dễ tiếp cận của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, tạo điều kiện thuận lợi cho cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc tra cứu, áp dụng và thi hành pháp luật như đã xác định tại Điều 2 Dự thảo Pháp lệnh, sản phẩm của quá trình hợp nhất văn bản - văn bản hợp nhất - phải có độ tin cậy cao để cơ quan, tổ chức, cá nhân có thể yên tâm sử dụng mà không phải tra cứu, nghiên cứu cả văn bản được sửa đổi, bổ sung và văn bản sửa đổi, bổ sung. Để đạt được điều này, văn bản hợp nhất phải thể hiện rõ ràng, cụ thể những quy định nào đã được bãi bỏ, những quy định nào được bổ sung, những quy định nào được sửa đổi- được bãi bỏ, sửa đổi, bổ sung bởi văn bản nào.

    Ngoài nội dung của từng quy định cụ thể, hiệu lực thi hành của từng quy định cũng là một nhân tố quan trọng bảo đảm sự “thuận lợi, tiện dụng” của văn bản hợp nhất. Một trong những đặc thù của văn bản hợp nhất là văn bản này chứa đựng các quy định pháp luật có thời điểm có hiệu lực thi hành khác nhau. Do vậy, cho dù nội dung có đầy đủ, chính xác, nhưng thời điểm có hiệu lực pháp luật của quy định không chính xác thì cũng vẫn gây ra nhiều hệ lụy. Chính vì vậy, Pháp lệnh quy định nguyên tắc văn bản hợp nhất phải bảo đảm tính chính xác về thời điểm có hiệu lực thi hành của các quy định trong văn bản được hợp nhất (khoản 2).

    Hợp nhất văn bản sửa đổi, bổ sung với văn bản được sửa đổi, bổ sung nhằm tạo ra văn bản hợp nhất và về cơ bản văn bản hợp nhất được sử dụng thay vì phải sử dụng song song cả văn bản sửa đổi, bổ sung và văn bản được sửa đổi, bổ sung. Đây được coi là biện pháp nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc thực hiện pháp luật. Hiệu quả của quy định về việc hợp nhất văn bản gắn liền với tính chính xác, độ tin cậy và cao hơn là tính ứng dụng của văn bản hợp nhất. Vì vậy, nhằm bảo đảm việc hợp nhất kịp thời và chính xác, Pháp lệnh xác định trách nhiệm hợp nhất văn bản thuộc về các cơ quan nhà nước và phải được thực hiện theo quy trình chặt chẽ. Bên cạnh đó, mặc dù trong hệ thống pháp luật tồn tại nhiều loại văn bản quy phạm pháp luật khác nhau, do nhiều cơ quan nhà nước ban hành, nhưng để thống nhất về cách tra cứu, cách hiểu các nội dung quy định, cũng cần nhất quán về kỹ thuật hợp nhất. Do vậy, khi thực hiện việc hợp nhất văn bản, các cơ quan cũng phải bảo đảm tuân thủ đúng trách nhiệm, quy trình và kỹ thuật hợp nhất (khoản 3).

    5. Về Điều 5. Sử dụng văn bản hợp nhất

    Xuất phát từ mục đích của việc hợp nhất văn bản là nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc tra cứu và thực thi văn bản, bảo đảm tính minh bạch, dễ tiếp cận của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, Dự thảo Pháp lệnh quy định theo hướng văn bản hợp nhất được sử dụng chính thức trong áp dụng và thi hành pháp luật. Điều này đồng nghĩa với việc công chức sử dụng, viện dẫn các điều, khoản của văn bản hợp nhất trong quá trình thực thi công vụ; thẩm phán viện dẫn các điều, khoản của văn bản hợp nhất khi xét xử; cá nhân sử dụng các điều, khoản của văn bản hợp nhất để thực hiện các quyền, nghĩa vụ hoặc bảo vệ quyền lợi của mình...

    Tuy nhiên, xuất phát từ việc coi văn bản hợp nhất chỉ đơn thuần là văn bản được hình thành sau khi hợp nhất về mặt kỹ thuật văn bản sửa đổi, bổ sung với văn bản được sửa đổi, bổ sung nhằm tạo điều kiện cho việc sử dụng, viện dẫn, trích dẫn, áp dụng, thực thi văn bản được dễ dàng hơn, do vậy, Dự thảo Pháp lệnh có quy định trong trường hợp văn bản hợp nhất có nội dung khác với nội dung của văn bản được hợp nhất thì áp dụng nội dung của văn bản được hợp nhất.

    6. Về Điều 6. Trách nhiệm thực hiện việc hợp nhất văn bản

    Hiện nay, văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội do Văn phòng Quốc hội thực hiện việc hợp nhất theo quy định tại Nghị quyết số 1139/2007/UBTVQH11 nên để đảm bảo tính kế thừa, Dự thảo Pháp lệnh vẫn giữ nguyên trách nhiệm của Văn phòng Quốc hội hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội. Bên cạnh đó, để bảo đảm tính kịp thời, thuận tiện và chính xác của văn bản hợp nhất, Dự thảo Pháp lệnh quy định trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản chịu trách nhiệm hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ; Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán Nhà nước, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ tổ chức thực hiện hợp nhất văn bản do mình ban hành, văn bản liên tịch do cơ quan mình chủ trì soạn thảo; Chánh án Toà án nhân dân tối cao tổ chức thực hiện hợp nhất văn bản do mình ban hành, do Hội đồng thẩm phán ban hành, văn bản liên tịch do cơ quan mình chủ trì soạn thảo.

    II. VỀ CHƯƠNG II - Quy trình hợp nhất văn bản (từ Điều 7 đến Điều 11)

    Chương này quy định về quy trình hợp nhất văn bản của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội (Điều 7); quy trình hợp nhất văn bản của Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ và văn bản liên tịch (Điều 8); quy trình hợp nhất văn bản của Hội đồng Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán Nhà nước và văn bản liên tịch (Điều 9); lấy ý kiến về dự thảo văn bản hợp nhất (Điều 10); việc đăng văn bản hợp nhất trên Công báo điện tử và Trang thông tin điện tử của cơ quan ban hành văn bản (Điều 11) và việc xử lý sai sót trong văn bản hợp nhất (Điều 12).

    1. Về Điều 7. Quy trình hợp nhất văn bản của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội

    Trong thời hạn 15 ngày kể từ ngày văn bản sửa đổi, bổ sung của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội được Chủ tịch nước ban hành lệnh công bố thì Văn phòng Quốc hội - cơ quan thực hiện việc hợp nhất văn bản có trách nhiệm hoàn thành việc hợp nhất văn bản. Nhằm bảo đảm tiến độ hợp nhất cũng như chất lượng của văn bản hợp nhất, Dự thảo Pháp lệnh quy định trong trường hợp cần thiết, cơ quan thực hiện có thể mời các cơ quan, tổ chức có liên quan tham gia hợp nhất các văn bản mà việc hợp nhất phức tạp.

    Bên cạnh đó, để đảm bảo cho văn bản hợp nhất có tính chính thức, đảm bảo sự tin tưởng chắc chắn của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc sử dụng văn bản hợp nhất để tra cứu, áp dụng và thi hành pháp luật Dự thảo Pháp lệnh quy định Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội ký xác thực văn bản hợp nhất.

    Sau khi hoàn thành việc hợp nhất thì văn bản hợp nhất cần được công khai, phổ biến rộng rãi để mọi đối tượng sử dụng, áp dụng trong thực tế. Theo đó, Dự thảo Pháp lệnh quy định trong thời hạn 03 ngày làm việc, Văn phòng Quốc hội gửi văn bản hợp nhất để đăng Công báo điện tử và đăng tải trên Trang thông tin điện tử của Quốc hội.

    2. Về Điều 8. Quy trình hợp nhất văn bản của Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ và văn bản liên tịch

    Việc hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ do cơ quan chủ trì soạn thảo thực hiện mà không phải là cơ quan ban hành văn bản. Do vậy, để đảm bảo nhanh chóng, kịp thời trong việc hợp nhất, Dự thảo Pháp lệnh quy định trong thời hạn 02 ngày làm việc kể từ ngày ký ban hành, văn bản sửa đổi, bổ sung của Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ phải được gửi từ cơ quan ban hành văn bản đến cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản để tổ chức thực hiện việc hợp nhất văn bản.

    Đối với việc hợp nhất văn bản của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ và văn bản liên tịch được giao chủ trì soạn thảo, thì Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ có trách nhiệm tổ chức thực hiện việc hợp nhất.

    Thời hạn để tổ chức thực hiện hợp nhất văn bản của Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ và văn bản liên tịch là 10 ngày kể từ ngày nhận được văn bản do cơ quan ban hành gửi hoặc kể từ ngày ký ban hành văn bản. Trong quá trình hợp nhất văn bản phức tạp, cơ quan thực hiện việc hợp nhất có thể mời các cơ quan, tổ chức có liên quan tham gia vào quá trình hợp nhất.

    Để bảo đảm tính chính xác về nội dung và kỹ thuật hợp nhất văn bản, Pháp lệnh còn quy định trách nhiệm của cơ quan thực hiện việc hợp nhất phải gửi hồ sơ dự thảo văn bản hợp nhất đến Bộ Tư pháp để lấy ý kiến.

    Do chủ thể thực hiện việc hợp nhất là cơ quan chủ trì soạn thảo nên Dự thảo Pháp lệnh quy định trách nhiệm ký xác thực văn bản hợp nhất là Thủ trưởng cơ quan thực hiện việc hợp nhất văn bản. Bên cạnh đó, để kịp thời công bố văn bản hợp nhất để người dân tra cứu, áp dụng, thì trong thời hạn 3 ngày làm việc kể từ ngày ký xác thực văn bản hợp nhất, cơ quan thực hiện hợp nhất văn bản phải gửi văn bản hợp nhất để đăng Công báo điện tử, Trang thông tin điện tử của cơ quan thực hiện hợp nhất văn bản. Văn bản hợp nhất cũng phải đồng thời được gửi đến Bộ Tư pháp để Bộ Tư pháp thực hiện các nhiệm vụ theo quy định tại Điều 18 Dự thảo Pháp lệnh như: theo dõi, đôn đốc việc thực hiện hợp nhất văn bản; kịp thời phát hiện và đề nghị cơ quan thực hiện hợp nhất văn bản xử lý các sai sót trong văn bản hợp nhất.

    3. Về Điều 9. Quy trình hợp nhất văn bản của Hội đồng Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán Nhà nước và văn bản liên tịch

    Quy trình hợp nhất văn bản của Hội đồng Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán Nhà nước và văn bản liên tịch được thực hiện tương tự như hợp nhất văn bản của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội.

    4. Về Điều 10. Lấy ý kiến về dự thảo văn bản hợp nhất

    Điều 10 Dự thảo quy định quy trình lấy ý kiến Bộ Tư pháp đối với dự thảo văn bản hợp nhất do các bộ, cơ quan ngang bộ thực hiện. Theo đó Dự thảo văn bản hợp nhất phải được gửi đến Bộ Tư pháp để lấy ý kiến trước khi ký xác thực. Bộ Tư pháp có trách nhiệm phát biểu ý kiến bằng văn bản về tính chính xác về nội dung, hiệu lực của các quy phạm pháp luật trong dự thảo văn bản hợp nhất và kỹ thuật hợp nhất văn bản. Bộ, cơ quan ngang bộ có trách nhiệm nghiên cứu, tiếp thu ý kiến để chỉnh lý dự thảo văn bản hợp nhất, xác thực văn bản hợp nhất.

    5. Về Điều 11. Đăng văn bản hợp nhất trên Công báo điện tử và Trang thông tin điện tử của cơ quan thực hiện hợp nhất văn bản

    Để cơ quan, tổ chức, cá nhân có thể dễ dàng tiếp cận, tra cứu và tìm hiểu văn bản, góp phần tạo thuận lợi cho công tác thi hành pháp luật, thì việc sử dụng các phương tiện thông tin đại chúng để có thể công khai, phổ biến rộng rãi văn bản hợp nhất là rất cần thiết. Theo đó, Dự thảo Pháp lệnh quy định văn bản hợp nhất phải được đăng trên Công báo điện tử, Trang thông tin điện tử của cơ quan thực hiện hợp nhất văn bản. Đây là một trong những hình thức phổ biến văn bản trên diện rộng, nhanh chóng, rất đơn giản, thuận tiện, hiệu quả khi sử dụng và ít tốn kém cho ngân sách nhà nước cũng như cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân. Đồng thời, để tiết kiệm chi phí và tránh lãng phí cho ngân sách nhà nước và bảo đảm tính kịp thời trong việc phổ biến văn bản hợp nhất, Dự thảo Pháp lệnh không đặt ra yêu cầu phải đăng văn bản hợp nhất trên Công báo in.

    Việc quy định đăng văn bản hợp nhất trên Công báo điện tử xuất phát từ giá trị áp dụng của văn bản hợp nhất. Do văn bản hợp nhất được xác định là văn bản được sử dụng trong áp dụng và thi hành pháp luật, nên đòi hỏi phải có độ tin cậy cao về tính chính xác và phải được công bố, công khai mang tính chính thức từ phía cơ quan nhà nước. Việc đăng văn bản hợp nhất trên Công báo điện tử đã  khẳng định sự đảm bảo của Nhà nước về độ chính xác, độ tin cậy và tính chính thức của văn bản hợp nhất. Cơ quan, tổ chức, cá nhân hoàn toàn có thể tin tưởng, an tâm khi trích dẫn, sử dụng các quy định của văn bản hợp nhất có được từ nguồn Công báo điện tử. Văn bản hợp nhất đăng trên Công báo điện tử và Trang thông tin điện tử của cơ quan thực hiện hợp nhất văn bản được khai thác miễn phí.

    6. Về Điều 12. Xử lý sai sót trong văn bản hợp nhất

    Mặc dù việc hợp nhất văn bản là hợp nhất về mặt kỹ thuật, tuy nhiên, trong thực tế cũng có thể xảy ra sai sót, do vậy Dự thảo Pháp lệnh quy định trong quá trình sử dụng văn bản hợp nhất, trường hợp cơ quan, tổ chức, cá nhân phát hiện có sai sót thì áp dụng văn bản được hợp nhất, đồng thời gửi kiến nghị bằng văn bản đến cơ quan thực hiện hợp nhất để kịp thời xử lý. Trong trường hợp không xác định được được địa chỉ cụ thể của cơ quan hợp nhất, thì cơ quan, tổ chức, cá nhân gửi kiến nghị đến Bộ Tư pháp và trách nhiệm của Bộ Tư pháp là phải gửi kiến nghị đến cơ quan có trách nhiệm thực hiện việc hợp nhất để xử lý. Quy định này xuất phát từ việc văn bản hợp nhất không phải là văn bản quy phạm pháp luật, văn bản hợp nhất được cơ quan không phải là cơ quan đã ban hành văn bản được sửa đổi, bổ sung và văn bản sửa đổi, bổ sung tạo ra theo một quy trình khác với quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật với mục đích tạo điều kiện thuận lợi hơn cho việc thực hiện các quy định pháp luật hiện hành mà không thay thế văn bản sửa đổi, bổ sung và văn bản được sửa đổi, bổ sung. Do vậy, trường hợp có sai sót trong quá trình hợp nhất dẫn đến sự khác nhau về nội dung giữa văn bản hợp nhất với văn bản được hợp nhất thì phải áp dụng văn bản được hợp nhất.

    Để đảm bảo tính kịp thời trong việc xử lý các sai sót, Dự thảo Pháp lệnh quy định, trong thời hạn 5 ngày, kể từ ngày nhận được kiến nghị của cơ quan, tổ chức, cá nhân, cơ quan thực hiện hợp nhất văn bản có trách nhiệm xem xét, xử lý sai sót trong văn bản hợp nhất, gửi đăng văn bản hợp nhất đã được xử lý sai sót trên Công báo điện tử và Trang thông tin điện tử của cơ quan thực hiện hợp nhất văn bản. Riêng đối với văn bản hợp nhất đã được xử lý sai sót của các bộ, cơ quan ngang bộ còn phải được gửi đến Bộ Tư pháp (khoản 2).

    Bộ Tư pháp, với tư cách là cơ quan giúp Chính phủ theo dõi, đôn đốc việc hợp nhất văn bản, do đó, trong trường hợp bộ, cơ quan ngang bộ không xử lý sai sót theo quy định tại khoản 2 Điều này, Bộ Tư pháp có trách nhiệm kiểm tra, rà soát văn bản hợp nhất, nếu xác định có sai sót thì yêu cầu cơ quan đã thực hiện hợp nhất xử lý trong thời hạn 05 (năm) ngày. Quá thời hạn này nếu cơ quan được yêu cầu không xử lý sai sót thì Bộ trưởng Bộ Tư pháp báo cáo Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định đình chỉ việc áp dụng, thi hành văn bản hợp nhất có sai sót.

    Dự thảo Pháp lệnh cũng quy định trách nhiệm của cơ quan đã thực hiện hợp nhất văn bản có sai sót bị đình chỉ phải hợp nhất lại văn bản theo quy trình quy định tại Pháp lệnh này.

    III. VỀ CHƯƠNG III: Kỹ thuật hợp nhất văn bản (từ Điều 13 đến Điều 17)

    Để bảo đảm thống nhất kỹ thuật hợp nhất văn bản và thống nhất trong thể hiện các nội dung được hợp nhất trong văn bản hợp nhất, Chương này gồm các điều quy định về kỹ thuật hợp nhất đối với từng trường hợp hợp nhất nội dung trong văn bản sửa đổi, bổ sung và để bảo đảm thuận tiện cho các chủ thể làm công tác hợp nhất văn bản, sau mỗi kỹ thuật hợp nhất có phụ lục gồm mẫu và các ví dụ cụ thể. 

    Trong quá trình hợp nhất văn bản cần lưu ý các vấn đề chung sau đây:

    - Do hợp nhất văn bản là việc đưa các nội dung sửa đổi, bổ sung từ văn bản sửa đổi, bổ sung vào văn bản được sửa đổi, bổ sung (là văn bản được cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành lần đầu và có thể được sửa đổi, bổ sung nhiều lần) nên văn bản sửa đổi, bổ sung là văn bản gốc, làm nền tảng cho việc hợp nhất.

    - Việc hợp nhất các nội dung sửa đổi, bổ sung vào văn bản được sửa đổi, bổ sung không làm thay đổi bố cục của văn bản, theo đó số thứ tự chương, mục, điều, khoản, điểm của văn bản hợp nhất được giữ nguyên như văn bản được sửa đổi, bổ sung.

    - Việc lựa chọn ký hiệu để chú thích các nội dung được hợp nhất phải được thống nhất trong cả văn bản hợp nhất, sao cho đó là ký hiệu dễ thể hiện nhất, tránh nhầm lẫn giữa các chú thích trong văn bản hợp nhất (ví dụ khi lựa chọn ký hiệu để chú thích các nội dung hợp nhất nên chọn ký hiệu số và được đánh số từ 1 đến hết).

    - Do tại tên của văn bản hợp nhất đã thể hiện rõ tên, số ký hiệu, ngày tháng năm công bố/ký ban hành văn bản và ngày có hiệu lực của văn bản được sửa đổi, bổ sung và văn bản sửa đổi, bổ sung nên tại phần chú thích nội dung hợp nhất nên thống nhất các thể hiện tên của văn bản sửa đổi, bổ sung một cách ngắn gọn, đầy đủ và dễ hiểu.

    - Phần chú thích về hiệu lực của từng nội dung được hợp nhất phải rất thận trọng để bảo đảm xác định chính xác hiệu lực của quy định, vì trên thực tế có nhiều trường hợp một số quy định của văn bản có hiệu lực không phụ thuộc vào hiệu lực của văn bản sửa đổi, bổ sung (ví dụ: hiệu lực của văn bản sửa đổi, bổ sung là từ ngày 01/7/2010, nhưng trong quy định về chế độ, chính sách của văn bản lại quy định được áp dụng từ ngày 01/1/2010...).

    1. Về Điều 13. Tên văn bản hợp nhất

    Điều 13 Dự thảo Pháp lệnh quy định cụ thể về việc xác định tên văn bản hợp nhất là tên của văn bản được sửa đổi, bổ sung. Văn bản được sửa đổi, bổ sung có thể được sửa đổi, bổ sung nhiều lần, nhưng tên của văn bản được ban hành lần đầu tiên chính là tên của văn bản hợp nhất. Việc đặt tên văn bản hợp nhất theo tên của văn bản được sửa đổi, bổ sung là để nhằm tạo ra một tên gọi ngắn gọn, thống nhất, thuận lợi trong quá trình trích dẫn, viện dẫn các quy định tại văn bản hợp nhất, tránh trường hợp hiện nay, do chưa được hợp nhất các văn bản sửa đổi, bổ sung với văn bản được sửa đổi, bổ sung, thì cơ quan, tổ chức, cá nhân rất lúng túng trong việc xác định tên của văn bản được áp dụng, là tên văn bản được sửa đổi hay tên văn bản sửa đổi.

    Ví dụ: do chưa được hợp nhất các quy định đã được sửa đổi, bổ sung tại Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2002 với các quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 nên khi xây dựng nghị định quy định chi tiết thi hành một số điều của hai luật này, cơ quan soạn thảo văn bản rất lúng túng trong việc xác định tên của nghị định là nghị định quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 hay nghị định quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 một số điều của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2002.

    Pháp lệnh quy định cụ thể về việc trình bày tên văn bản hợp nhất như sau:

    - Tên văn bản hợp nhất là tên của văn bản được sửa đổi, bổ sung.

    Ví dụ: Luật Khiếu nại, tố cáo 09/1998/QH10 ngày 02 tháng 12 năm 1998 được sửa đổi, bổ sung bởi Luật số 26/2004/QH11 ngày 15 tháng 6 năm 2004 và Luật số 58/2005/QH11 ngày 29 tháng 11 năm 2005. Sau khi hợp nhất 2 Luật sửa đổi, bổ sung với Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998, thì tên của luật hợp nhất các luật này sẽ là “Luật Khiếu nại, tố cáo”.

    - Ngay sau tên văn bản hợp nhất phải liệt kê tên văn bản được sửa đổi, bổ sung và tên của văn bản sửa đổi, bổ sung. Kèm theo tên của văn bản được sửa đổi, bổ sung và văn bản sửa đổi, bổ sung phải ghi rõ số, ký hiệu và ngày, tháng, năm công bố/ký ban hành, ngày có hiệu lực của từng văn bản. Việc trình bày tên  văn bản hợp nhất được thực hiện theo Phụ lục ban hành kèm theo Pháp lệnh.

    Ví dụ: cách trình bày tên của Luật Khiếu nại, tố cáo sau khi được hợp nhất.

    Luật Khiếu nại, tố cáo

    - Luật Khiếu nại, tố cáo của Quốc hội số 09/1998/QH10 ngày 2 tháng 12 năm 1998;

    -  Luật số 26/2004/QH11 sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo, được thông qua ngày 15 tháng 6 năm 2004, có hiệu lực vào ngày 01 tháng 10 năm 2004;

    - Luật số 58/2005/QH11 sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo, được thông qua ngày 29 tháng 11 năm 2005, có hiệu lực vào ngày 01 tháng 6 năm 2006.

    - Các nội dung về lời nói đầu (đối với Hiến pháp), căn cứ ban hành văn bản... được giữ nguyên như trong văn bản được sửa đổi, bổ sung.

    2. Về Điều 14. Hợp nhất nội dung được sửa đổi

    Đối với trường hợp hợp nhất nội dung được sửa đổi, Pháp lệnh quy định cụ thể về kỹ thuật hợp nhất và cách thức trình bày nội dung được sửa đổi trong văn bản hợp nhất như sau:

    - Số thứ tự điều, khoản, điểm của văn bản hợp nhất vẫn được giữ nguyên như văn bản được sửa đổi, bổ sung.

    - Trong văn bản hợp nhất phải có ký hiệu chú thích ngay tại điều, khoản, điểm, đoạn, cụm từ được sửa đổi.

    - Tại cuối trang của văn bản hợp nhất phải chú thích rõ ngày có hiệu lực của quy định sửa đổi điều, khoản, điểm, đoạn, cụm từ và tên, số, ký hiệu của văn bản sửa đổi, bổ sung.

    3. Về Điều 15. Hợp nhất nội dung được bổ sung

    Văn bản được sửa đổi, bổ sung có thể được bổ sung cả một chương hoặc  một mục, một số điều, khoản, điểm. Việc hợp nhất đối với các nội dung được bổ sung được Pháp lệnh quy định cụ thể về kỹ thuật hợp nhất và cách thức trình bày nội dung được bổ sung trong văn bản hợp nhất như sau:

    - Số thứ tự điều, khoản, điểm của văn bản hợp nhất vẫn được giữ nguyên như trong văn bản được sửa đổi, bổ sung. Mặc dù việc bổ sung làm tăng thêm  chương, mục, điều, khoản, điểm vào văn bản được sửa đổi, bổ sung, nhưng để bảo đảm thứ bậc, trật tự của các điều khoản trong văn bản được sửa đổi, bổ sung, thì việc đánh số thứ tự của chương, mục, điều, khoản, điểm được bổ sung được thể hiện để có sự phân biệt. Theo đó, số thứ tự của chương, mục, điều, khoản được bổ sung được thể hiện bằng phần số và phần chữ. Phần số được thể hiện theo số thứ tự của điều, khoản trong văn bản được sửa đổi, bổ sung. Phần chữ được sắp xếp theo thứ tự trong bảng chữ cái tiếng Việt. Số thứ tự của điểm được bổ sung được thể hiện gồm phần chữ và phần số. Phần chữ được thể hiện theo thứ tự của điểm trong văn bản được sửa đổi, bổ sung. Phần số được sắp xếp theo thứ tự bắt đầu từ số 1.

    Căn cứ vào số thứ tự của chương, mục, điều, khoản, điểm được bổ sung, nội dung được bổ sung sẽ được đưa vào vị trí ngay sau thứ tự chương, mục, điều, khoản, điểm của văn bản được sửa đổi, bổ sung.

    Ví dụ: Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 bổ sung Điều 80a thì tại văn bản hợp nhất, số thứ tự của Điều này là Điều 80a và sẽ được đưa vào ngay sau Điều 80.

    - Trong văn bản hợp nhất phải có ký hiệu chú thích ngay tại chương, mục, điều, khoản, điểm, đoạn, cụm từ được bổ sung.

    - Tại cuối trang của văn bản hợp nhất phải ghi chú rõ ngày có hiệu lực của quy định bổ sung điều, khoản, điểm, đoạn, cụm từ và tên, số, ký hiệu của văn bản sửa đổi, bổ sung.

    4. Về Điều 16. Hợp nhất nội dung được bãi bỏ

    Điều này quy định về kỹ thuật hợp nhất và cách thể hiện nội dung được bãi bỏ trong văn bản hợp nhất. Nội dung được bãi bỏ có thể là chương, mục, điều, khoản, điểm hoặc một cụm từ trong một đoạn. Để tạo thành một “văn bản sạch” chỉ gồm duy nhất các quy định còn hiệu lực, thì tại văn bản hợp nhất, các nội dung được bãi bỏ sẽ được loại bỏ và không được thể hiện trong văn bản hợp nhất. Trong quá trình soạn thảo, có một số ý kiến đề nghị nên để các nội dung đã được bãi bỏ trong văn bản hợp nhất và sử dụng kỹ thuật gạch ngang lưng để thể hiện đó là nội dung được bãi bỏ vì cho rằng mặc dù tại thời điểm văn bản sửa đổi, bổ sung có hiệu lực thì các quy định này đã hết hiệu lực, nhưng nó vẫn có giá trị áp dụng cho các trường hợp xảy ra trước đó... (ví dụ áp dụng một điều khoản đã được bãi bỏ trong Bộ luật hình sự cho một trường hợp đã xảy ra trước khi điều khoản đó được bãi bỏ). Theo quan điểm của cơ quan soạn thảo, thì văn bản hợp nhất chỉ bao gồm các quy định còn hiệu lực kể từ thời điểm hợp nhất, vì mục đích của việc hợp nhất là để bảo đảm cho công chúng được tiếp cận với những quy định còn hiệu lực. Văn bản hợp nhất không làm vô hiệu giá trị áp dụng và hiệu lực của các quy định đã được bãi bỏ. Trong trường hợp sau thời điểm hợp nhất mà cần phải áp dụng một quy định đã được bãi bỏ để xử lý một trường hợp đã xảy ra vào thời điểm quy định đó còn hiệu lực thì cơ quan, tổ chức, cá nhân sử dụng văn bản quy phạm pháp luật chứa đựng quy định đó để áp dụng, trích dẫn, viện dẫn.

    Dự thảo Pháp lệnh quy định cụ thể về việc trình bày nội dung được bãi bỏ trong văn bản hợp nhất như sau:

    + Không thể hiện nội dung đã được bãi bỏ trong văn bản hợp nhất.

    + Số thứ tự chương, mục, điều, khoản, điểm của văn bản hợp nhất được giữ nguyên như văn bản được sửa đổi, bổ sung, đồng thời ghi cụm từ “được bãi bỏ” ngay sau tên chương, mục, điều, khoản, điểm đó. Do nội dung được bãi bỏ không được thể hiện trong văn bản hợp nhất, nhưng để bảo đảm không làm thay đổi bố cục cũng như trật tự của các điều khoản trong văn bản hợp nhất, thì tên chương, mục, điều, khoản, điểm được bãi bỏ vẫn được giữ nguyên, và ngay sau chúng phải ghi cụm từ “được bãi bỏ” để thể hiện nội dung này đã được đưa ra khỏi văn bản hợp nhất.

    Do nội dung được bãi bỏ có thể là một đoạn, một cụm từ trong một điều, khoản, điểm của văn bản nên việc thể hiện nội dung được bãi bỏ trong trường hợp này cũng rất cần được lưu ý. Theo đó, tại vị trí của đoạn, cụm từ được bãi bỏ không ghi cụm từ “được bãi bỏ” mà phải đánh ký hiệu chú thích để giải thích cụ thể tại cuối trang văn bản hợp nhất.

    + Tại cuối trang của văn bản hợp nhất phải thể hiện rõ ngày có hiệu lực của quy định bãi bỏ chương, mục, điều, khoản, điểm, đoạn, cụm từ và tên, số, ký hiệu của văn bản sửa đổi, bổ sung. Việc xác định rõ ngày có hiệu lực của quy định bãi bỏ chương, mục, điều, khoản, điểm, đoạn, cụm từ rất cần thiết, vì thời điểm phát sinh hiệu lực của quy định bãi bỏ đồng nghĩa với thời điểm chấm dứt hiệu lực của các nội dung được bãi bỏ. Do đó, khi xác định ngày có hiệu lực của nội dung được bãi bỏ cần phải trên cơ sở quy định về thời điểm có hiệu lực của văn bản sửa đổi, bổ sung và lưu ý đến quy định chuyển tiếp trong văn bản sửa đổi, bổ sung.

    5. Về Điều 17. Thể hiện điều khoản chuyển tiếp trong văn bản hợp nhất

    Trong quá trình hợp nhất văn bản có trường hợp phải hợp nhất điều khoản chuyển tiếp trong văn bản sửa đổi, bổ sung. Điều khoản chuyển tiếp thường liên quan đến rất nhiều nội dung trong văn bản sửa đổi, bổ sung, thậm chí có liên quan cả đến những nội dung không được sửa đổi, bổ sung. Vì vậy, trong trường hợp văn bản sửa đổi, bổ sung có quy định điều khoản chuyển tiếp thì trong văn bản hợp nhất phải thể hiện nội dung điều khoản chuyển tiếp, kèm theo ký hiệu chú thích thể hiện tên, số, ký hiệu của văn bản sửa đổi, bổ sung. Việc hợp nhất này có thể theo hai trường hợp: trong trường hợp nội dung của điều khoản chuyển tiếp liên quan đến một hoặc một số điều, khoản, điểm mà việc xác định đơn giản, việc thể hiện nội dung chuyển tiếp ngay tại các điều, khoản, điểm là đơn giản, thì có thể chú thích ngay nội dung của điều khoản chuyển tiếp tại từng nội dung được hợp nhất. Đối với trường hợp nội dung chuyển tiếp phức tạp, liên quan đến nhiều quy định của văn bản được sửa đổi, bổ sung, rất khó xác định và thể hiện cụ thể ngay trong từng điều, khoản, thì phải đưa cả điều khoản chuyển tiếp vào cuối văn bản hợp nhất.

    IV. VỀ CHƯƠNG IV: Trách nhiệm của các cơ quan trong việc hợp nhất văn bản (từ Điều 18 đến Điều 21)

    1. Điều 18. Trách nhiệm của cơ quan thực hiện hợp nhất văn bản

    Giá trị sử dụng của văn bản hợp nhất phụ thuộc nhiều vào tính kịp thời, tính chính xác, tính đầy đủ của văn bản. Do vậy, Dự thảo Pháp lệnh đã quy định nhiều biện pháp khác nhau để bảo đảm tính kịp thời, chính xác và đầy đủ của văn bản hợp nhất. Theo đó, để tăng cường trách nhiệm của các cơ quan trong việc hợp nhất văn bản, qua đó, nâng cao hiệu quả việc hợp nhất văn bản, Dự thảo Pháp lệnh quy định rất cụ thể trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc hợp nhất văn bản, gồm: (1) chịu trách nhiệm về tính đầy đủ, chính xác của văn bản hợp nhất, (2) chủ trì, phối hợp với các cơ quan có liên quan trong việc hợp nhất văn bản, (3) kiểm tra, xử lý văn bản hợp nhất có sai sót, (4) bố trí cán bộ, công chức thực hiện việc hợp nhất văn bản và tổ chức bồi dưỡng kỹ năng hợp nhất văn bản và (5) phải bồi thường thiệt hại theo quy định của  pháp luật trong trường hợp văn bản hợp nhất có sai sót gây thiệt hại cho cơ quan, tổ chức, cá nhân.

    Dự thảo Pháp lệnh xác định rõ trách nhiệm bồi thường thiệt hại trong trường hợp văn bản hợp nhất có sai sót gây thiệt hại cho cơ quan, tổ chức, cá nhân là của cơ quan thực hiện việc hợp nhất văn bản. Quy định này xuất phát từ việc nếu áp dụng các nguyên tắc của Luật bồi thường nhà nước để xác định trách nhiệm bồi thường thiệt hại cho cơ quan, tổ chức, cá nhân trong trường hợp do áp dụng các quy định có sai sót trong văn bản hợp nhất gây thiệt hại là do cơ quan đã áp dụng văn bản , thì chưa bảo đảm xác định đúng trách nhiệm phải bồi thường. Vì cơ quan, công chức không có lỗi trong trường hợp này, mà việc gây thiệt hại cho cơ quan, tổ chức, cá nhân là do lỗi của cơ quan có trách nhiệm hợp nhất văn bản đã để xảy ra sai sót trong quá trình hợp nhất. Vì vậy, xác định trách nhiệm bồi thường trong trường hợp này là thuộc về cơ quan thực hiện việc hợp nhất là hợp lý hơn cả.

    2. Điều 19. Trách nhiệm báo cáo về việc hợp nhất văn bản

    Cùng với các quy định về trách nhiệm của cơ quan thực hiện hợp nhất, Dự thảo Pháp lệnh còn quy định trách nhiệm của các cơ quan trong việc báo cáo về tình hình hợp nhất văn bản. Đây cũng được coi là một trong những giải pháp nhằm thúc đẩy và tăng cường trách nhiệm thực hiện hợp nhất văn bản của các cơ quan có trách nhiệm thực hiện hợp nhất. Nhiệm vụ này cũng gián tiếp đặt ra trách nhiệm cho các cơ quan có trách nhiệm hợp nhất văn bản phải nghiêm túc tổ chức thực hiện việc hợp nhất văn bản, xác định đây là một trong những nhiệm vụ thường xuyên trong hoạt động xây dựng, hoàn thiện pháp luật cũng như để các cơ quan có thẩm quyền thực hiện việc kiểm tra, giám sát việc thực hiện hợp nhất văn bản.

    Theo đó, Dự thảo Pháp lệnh quy định Bộ, cơ quan ngang bộ có trách nhiệm báo cáo về việc hợp nhất văn bản do mình thực hiện từ ngày 01 tháng 10 năm trước đến ngày 30 tháng 9 năm báo cáo gửi Bộ Tư pháp vào tháng 10 hàng năm để tổng hợp, trình Chính phủ. Bộ Tư pháp có trách nhiệm tổng hợp, xây dựng báo cáo của Chính phủ về kết quả thực hiện hợp nhất văn bản do các bộ, cơ quan ngang bộ thực hiện gửi Văn phòng Quốc hội Quốc hội.

     Toà án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán Nhà nước có trách nhiệm xây dựng báo cáo về việc hợp nhất văn bản gửi Văn phòng Quốc hội.

    Với tư cách là cơ quan tham mưu, giúp việc cho Uỷ ban thường vụ Quốc hội, hàng năm Văn phòng Quốc hội còn có trách nhiệm tổng hợp báo cáo của Văn phòng Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao và Kiểm toán Nhà nước về việc hợp nhất văn bản để trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội.

    3. Điều 20. Quản lý nhà nước về hợp nhất văn bản

    Dự thảo Pháp lệnh quy định rõ về Trách nhiệm của Chính phủ với tư cách là cơ quan thống nhất quản lý nhà nước về hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật và trách nhiệm của Bộ Tư pháp với tư cách là cơ quan giúp Chính phủ thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà nước về hợp nhất văn bản. Theo đó, để công tác hợp nhất được triển khai hiệu quả, với chức năng là cơ quan có thẩm quyền quản lý nhà nước cao nhất, Chính phủ được giao là cơ quan thống nhất quản lý nhà nước về hợp nhất văn bản.

    Bộ Tư pháp với tư cách là cơ quan giúp Chính phủ quản lý nhà nước về xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật, trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình, Bộ Tư pháp giúp Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về hợp nhất văn bản và có trách nhiệm sau (i) trình cơ quan có thẩm quyền ban hành hoặc ban hành theo thẩm quyền văn bản về hợp nhất; (ii) theo dõi, đôn đốc việc hợp nhất văn bản; (iii) tổ chức thực hiện các văn bản pháp luật về hợp nhất văn bản; (iv) đề nghị cơ quan thực hiện hợp nhất văn bản xử lý các sai sót trong văn bản hợp nhất theo quy định của Pháp lệnh; (v) Hướng dẫn kỹ thuật hợp nhất văn bản; bồi dưỡng kỹ năng hợp nhất văn bản.

    Điều 21. Kinh phí hợp nhất văn bản

    Hợp nhất văn bản là công việc mang tính thường xuyên được giao cho các cơ quan nhà nước thực hiện, vì vậy, Dự thảo Pháp lệnh quy định kinh phí hợp nhất văn bản do ngân sách nhà nước bảo đảm và được dự toán chung trong kinh phí hoạt động thường xuyên hàng năm của cơ quan có trách nhiệm hợp nhất văn bản.

    V. CHƯƠNG V: Điều khoản cuối cùng (từ Điều 18 đến Điều 20)

    1. Về Điều 22: Hợp nhất văn bản được ban hành trước ngày Pháp lệnh này có hiệu lực

    Nhằm tạo tiền đề cho việc pháp điển hóa hệ thống quy phạm pháp luật, đồng thời, tạo điều kiện thuận lợi cho việc tra cứu, tìm hiểu cũng như việc thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật, cũng cần tiến hành hợp nhất các văn bản được sửa đổi, bổ sung với văn bản sửa đổi, bổ sung được ban hành trước khi Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực. Đây là khối lượng công việc tương đối nặng nề và phải được cân nhắc giao cho cơ quan có đủ khả năng và điều kiện để thực hiện. Đồng thời, cũng phải tính toán một khoảng thời gian hợp lý để hoàn thành việc hợp nhất để vừa bảo đảm không gây quá tải cho cơ quan được giao trách nhiệm nhưng cũng không để tình trạng các văn bản được ban hành trước thời điểm Pháp lệnh có hiệu lực không được hợp nhất trong một thời gian quá dài, vừa gây khó khăn cho quá trình thực hiện văn bản cũng như sửa đổi, bổ sung văn bản khi cần thiết.

    Trong quá trình soạn thảo Dự thảo Pháp lệnh, có nhiều ý kiến tranh luận xung quanh vấn đề này. Có ý kiến cho rằng, nên quy định cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản chịu trách nhiệm hợp nhất các văn bản được ban hành trước ngày Pháp lệnh này có hiệu lực vì đây chính là cơ quan hiểu rõ nhất về nội dung các văn bản được hợp nhất cũng như số lần mà một văn bản đã được sửa đổi, bổ sung.  Do vậy, bên cạnh việc bảo đảm tính chính xác của văn bản hợp nhất, quy định như vậy sẽ bảo đảm quá trình hợp nhất nhanh, hạn chế khả năng văn bản bị bỏ sót. Tuy nhiên, nếu theo ý kiến này thì trong nhiều trường hợp, việc xác định cơ quan nào là cơ quan chủ trì soạn thảo cũng rất khó khăn vì trên thực tế, có một số cơ quan đã được sáp nhập, chia tách trong quá trình cải tổ, sắp xếp và kiện toàn tổ chức bộ máy nhà nước.

    Có ý kiến cho rằng nên giao cho một cơ quan thực hiện việc hợp nhất tất cả các văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành trước thời điểm Pháp lệnh có hiệu lực để bảo đảm thuận tiện cho việc đôn đốc tiến độ. Tuy nhiên, nếu theo ý kiến này thì sẽ rất khó khăn cho cơ quan được giao trách nhiệm trong việc rà soát, sàng lọc một khối lượng văn bản quy phạm pháp luật đồ sộ do nhiều cơ quan có thẩm quyền khác nhau, từ Quốc hội đến Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Hội đồng thẩm phán, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao... để tìm ra những văn bản đã được sửa đổi, bổ sung, số lần sửa đổi, bổ sung, tra cứu thời điểm điểm phát sinh hiệu lực và chấm dứt hiệu lực của từng quy định và cũng như lựa chọn quy định còn có hiệu lực. Hơn nữa, nếu chỉ giao cho một cơ  quan thực hiện thì thời gian hoàn thành việc hợp nhất sẽ kéo dài, ngay cả khi tập trung đầu tư bổ sung nhiều nhân lực và kinh phí.

    Sau khi nghiên cứu, phân tích và đánh giá, cơ quan soạn thảo thấy rằng cần xác định cơ quan có trách nhiệm hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật được ban hành trước khi Pháp lệnh có hiệu lực tương tự như cơ quan có trách nhiệm hợp nhất văn bản được ban hành sau khi Pháp lệnh có hiệu lực. Trên thực tế, các cơ quan này về cơ bản cũng là những cơ quan đã từng chủ trì soạn thảo hoặc cũng có liên quan đến nội dung các văn bản cần hợp nhất nên sẽ có điều kiện thuận lợi hơn trong việc tra cứu, hiểu nội dung, sàng lọc các quy định để tiến hành hợp nhất văn bản. Giao cho các cơ quan có trách nhiệm hợp nhất văn bản được ban hành sau ngày Pháp lệnh có hiệu lực đồng thời hợp nhất văn bản được ban hành trước ngày Pháp lệnh có hiệu lực một mặt, bảo đảm hơn nữa sự thống nhất trong việc thực hiện trách nhiệm văn bản; mặt khác, còn tạo điều kiện thuận lợi tối đa cho việc tận dụng các kết quả, phát hiện đạt được trong quá trình hợp nhất bởi vì về cơ bản, các cơ quan này cũng là các cơ quan có trách nhiệm rà soát hệ thống pháp luật, phát hiện những mâu thuẫn, chồng chéo để sửa đổi, bổ sung theo thẩm quyền hoặc kiến nghị cơ quan có thẩm quyền việc sửa đổi, bổ sung văn bản quy phạm pháp luật và trong tương lai, cũng có thể là cơ quan có trách nhiệm thực hiện pháp điển quy phạm pháp luật. Hơn nữa, khi trách nhiệm hợp nhất được san sẻ cho nhiều cơ quan thì việc hoàn thành trách nhiệm này cũng có tính khả thi cao hơn.

    Do vậy, để bảo đảm không bỏ sót văn bản cần được hợp nhất, bảo đảm sự chính xác, đầy đủ của văn bản hợp nhất và tiến độ hoàn thành việc hợp nhất, Dự thảo Pháp lệnh quy định cơ quan thực hiện việc hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật quy định tại Điều 6 Pháp lệnh có trách nhiệm hoàn thành việc hợp nhất các văn bản được ban hành trước ngày Pháp lệnh có hiệu lực và đăng tải văn bản hợp nhất trên Công báo điện tử và Trang thông tin điện tử của cơ quan thực hiện hợp nhất văn bản. Thời hạn để các cơ quan này hoàn thành trách nhiệm việc hợp nhất là 02 năm kể từ ngày Pháp lệnh có hiệu lực.

    Đối với việc xác định cơ quan có trách nhiệm hợp nhất văn bản được ban hành trước ngày Pháp lệnh có hiệu lực trong trường hợp cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản được sửa đổi, bổ sung đã bị giải thể, sáp nhập với cơ quan khác, Pháp lệnh quy định cơ quan được giao trách nhiệm quản lý ngành, lĩnh vực thực hiện việc hợp nhất.

    Ngoài ra, để đảm bảo việc hợp nhất các văn bản ban hành trước ngày Pháp lệnh này có hiệu lực được thực hiện thống nhất, nhanh chóng, chính xác và đầy đủ, Dự thảo Pháp lệnh giao Chính phủ chủ trì, phối hợp với Văn phòng Quốc hội, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán Nhà nước xây dựng kế hoạch thực hiện hợp nhất văn bản được ban hành trước ngày Pháp lệnh này có hiệu lực (khoản 2).

    2. Về Điều 23. Hiệu lực thi hành

    Thời điểm có hiệu lực của Pháp lệnh được xác định từ ngày ... tháng ...   năm 2011. Khi các quy định của Pháp lệnh có hiệu lực, các quy định về hợp nhất văn bản được quy định trong Chương VIII Kỹ thuật hợp nhất văn bản và Điều 46 của Nghị quyết số 1139/2007/UBTVQH11 ngày 03/07/2007 của Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành Quy chế về kỹ thuật trình bày dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội không còn phù hợp. Do vậy, để bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật, Dự thảo Pháp lệnh quy định bãi bỏ những quy định có liên quan của Nghị quyết số 1139/2007/UBTVQH11.

    Trên đây là nội dung thuyết minh chi tiết về các điều, khoản của Dự thảo Pháp lệnh hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật, Bộ Tư pháp kính trình Chính phủ./.

     

THƯ VIỆN QUỐC HỘI - VĂN PHÒNG QUỐC HỘI
Địa chỉ: 22 Hùng Vương, Ba Đình, Hà Nội     Điện thoại: 080.46019     Fax: 080. 48278  
Email:
thuvienquochoi@qh.gov.vn | thuvienquochoi@gmail.com