Thứ ba, ngày 22/01/2019login
  • Báo cáo đánh giá tác động về việc ban hành Nghị quyết về Quy chế hướng dẫn hoạt động của Hội đồng nhân dânGóp ý

    Cơ quan ban hành: Khác

    Mô tả: (Tài liệu kèm theo dự thảo Nghị quyết được đăng tải xin ý kiến)

  • Kính gửi: Ủy ban Thường vụ Quốc hội

    Thực hiện Nghị quyết số 465/NQ-UBTVQH14 ngày 03/01/2018 của Ủy ban Thường Quốc hội về việc thành lập Ban soạn thảo xây dựng Nghị quyết về quy chế hướng dẫn tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân, Ban Công tác đại biểu đã dự thảo Tờ trình, Nghị quyết về quy chế hướng dẫn tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân. Để hoàn thiện thủ tục trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét, cho ý kiến, Ban Công tác đại biểu xin báo cáo đánh giá tác động dự thảo nghị quyết, nội dung cụ thể như sau:
    I. GIỚI THIỆU CHUNG
    Điều 113, Hiến pháp năm 2013 quy định: “Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên. Hội đồng nhân dân quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân”.
    Như vậy, có thể khẳng định Hội đồng nhân dân giữ vai trò quan trọng trong tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương. Do đó, việc quy định rõ ràng, cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân cũng như phương thức triển khai thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Hội đồng nhân dân là yêu cầu cần thiết. Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 được ban hành là cơ sở pháp lý quan trọng quy định về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương. Để hướng dẫn thi hành những điểm mới của Luật, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số: 1130/2016/UBTVQH13 ngày 16/01/2016 về tiêu chuẩn, điều kiện thành lập Ban Dân tộc của Hội đồng nhân dân tỉnh, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; Nghị quyết số 1211/2016/UBTV/QH13 ngày 25/5/2016 về tiêu chuẩn của đơn vị hành chính và phân loại đơn vị hành chính; Nghị quyết số 1206/2016/UBTVQH13 ngày 13/5/2016 quy định về chế độ chính sách và các điều kiện bảo đảm hoạt động của đại biểu Hội đồng nhân dân; Nghị quyết số 1210/2016/UBTVQH13 ngày 25/5/2016 về phân loại đơn vị hành chính; Hướng dẫn số 1138/HD-UBTVQH13 ngày 03/6/2016 hướng dẫn một số nội dung về việc tổ chức kỳ họp thứ nhất của Hội đồng nhân dân các cấp nhiệm kỳ 2016 - 2021. Chính phủ ban hành Nghị định số 08/2016/NĐ-CP ngày 25/01/2016 quy định số lượng Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân và quy trình, thủ tục bầu, từ chức miễn nhiệm, bãi nhiệm, điều động, cách chức thành viên Ủy ban nhân dân; Nghị định số 48/2016/NĐ-CP ngày 27/5/2016 quy định cụ thể về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức và biên chế của Văn phòng Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Những văn bản này đã góp phần triển khai Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân trên thực tiễn.
    Tuy nhiên, trong quá trình tổ chức thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Hội đồng nhân dân vẫn còn có những bất cập, vướng mắc, để đảm bảo Nghị quyết về quy chế hướng dẫn tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân được xây dựng có hiệu quả, phù hợp và đáp ứng yêu cầu của thực tiễn, việc xây dựng báo cáo đánh giá tác động văn bản pháp luật của dự thảo Nghị quyết về Quy chế hướng dẫn là một quy trình bắt buộc được thực hiện theo quy định tại Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
    II. ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA DỰ THẢO NGHỊ QUYẾT
    Dự thảo Nghị quyết ban hành Quy chế hướng dẫn tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân nhằm cụ thể hóa một số quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân và một số luật liên quan, với nguyên tắc: Chỉ quy định những vấn đề luật chưa quy định và chủ yếu về quy trình, thủ tục trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ và hoạt động của Hội đồng nhân dân, Thường trực Hội đồng nhân dân, các Ban của Hội đồng nhân dân, Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân và đại biểu Hội đồng nhân dân. Tuy nhiên, Ban Công tác đại biểu chỉ lựa chọn một số vấn đề trọng tâm để đánh giá chi tiết trong Báo cáo đánh giá tác động, cụ thể như sau:
    - Vấn đề thứ nhất: Chức năng, nhiệm vụ của Thường trực Hội đồng nhân dân.
    - Vấn đề thứ hai: Về công tác thư ký tại kỳ họp Hội đồng nhân dân.
    - Vấn đề thứ ba: Quy trình, thủ tục trong việc bầu ủy viên Ủy ban nhân dân.
    - Vấn đề thứ tư: Về nhóm đại biểu Hội đồng nhân dân xã.
    - Vấn đề thứ năm: Quy định về quy trình, thủ tục giám sát của các chủ thể giám sát được quy định tại Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân.
    1. Về chức năng, nhiệm vụ của Thường trực Hội đồng nhân dân
    1.1. Xác định vấn đề
    Việc xác định rõ chức năng, nhiệm vụ của Thường trực Hội đồng nhân dân có ý nghĩa quan trọng, tạo điều kiện thuận lợi để Thường trực Hội đồng nhân dân chủ động thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình trong việc tổ chức công tác tham mưu, phục vụ Hội đồng nhân dân thực hiện chức năng quyết định, giám sát. Đồng thời, là cơ sở để các cơ quan, tổ chức có liên quan thấy được trách nhiệm của mình trong việc phối hợp với Thường trực Hội đồng nhân dân thực hiện công tác tham mưu, phục vụ các hoạt động giám sát, tiếp xúc cử tri, tiếp công dân và đôn đốc việc giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo của công dân và chuẩn bị nội dung phục vụ kỳ họp của Hội đồng nhân dân.
    1.2. Thực trạng vấn đề
    Luật Tổ chức chính quyền địa phương được ban hành là cơ sở pháp lý quan trọng để Hội đồng nhân dân, Thường trực Hội đồng nhân dân, các Ban của Hội đồng nhân dân, đại biểu Hội đồng nhân dân thực hiện tốt chức năng nhiệm vụ của mình trên cơ sở kế thừa, tiếp thu những ưu điểm của Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003. Tuy nhiên, qua gần 2 năm thực hiện Luật Tổ chức chính quyền địa phương cho thấy nhiều quy định của luật cần được các cơ quan có thẩm quyền quy định cụ thể để Hội đồng nhân dân các địa phương thực hiện thống nhất.
    Nhiệm vụ, quyền hạn của Thường trực Hội đồng nhân dân đã được Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015 quy định tại Điều 104, gồm có 10 nhiệm vụ, trong đó có một số nhiệm vụ mặc dù đã được Luật quy định nhưng trên thực tế khi triển khai Hội đồng nhân dân các địa phương vẫn gặp không ít khó khăn, vướng mắc như: Việc xác định nhiệm vụ của Thường trực Hội đồng nhân dân Khoản 1 Điều 104 Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định: “Triệu tập các kỳ họp của Hội đồng nhân dân; phối hợp với Ủy ban nhân dân trong việc chuẩn bị kỳ họp của Hội đồng nhân dân”. Để triển khai thực hiện nhiệm vụ này, Thường trực Hội đồng nhân dân sẽ phải chủ trì tổ chức Hội nghị liên tịch giữa Hội đồng nhân dân với Ủy ban nhân dân và Ban Thường trực Ủy ban Mặt trận Tổ quốc cùng cấp để bàn và thống nhất về nội dung sẽ trình Hội đồng nhân dân cho ý kiến, xem xét thông qua tại kỳ họp. Tuy nhiên, trong quá trình triển khai nhiệm vụ phối hợp với Ủy ban nhân dân cùng cấp chuẩn bị nội dung kỳ họp của Hội đồng nhân dân vẫn còn lúng túng vì Luật Tổ chức chính quyền địa phương chưa xác định rõ thời gian tổ chức hội nghị liên tịch chuẩn bị kỳ họp Hội đồng nhân dân.
    Về trình tự, thủ tục đối với việc giải trình tại phiên họp của Thường trực Hội đồng nhân dân Khoản 4 Điều 104 Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định:“…yêu cầu các cơ quan, tổ chức, cá nhân giải trình các vấn đề liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn của Thường trực Hội đồng nhân dân tại phiên họp Thường trực Hội đồng nhân dân…”. Xuất phát từ thẩm quyền này, Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân, Khoản 1, Điều 72 quy định: “Căn cứ vào chương trình giám sát, Thường trực Hội đồng nhân dân yêu cầu thành viên của Ủy ban nhân dân, Chánh án Tòa án nhân dân, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp giải trình và cá nhân có liên quan tham gia giải trình vấn đề mà Thường trực Hội đồng nhân dân quan tâm”; và Khoản 4, Điều 72 quy định: “Thường trực Hội đồng nhân dân xem xét, thông qua kết luận vấn đề được giải trình; kết luận được thông qua khi có quá nửa tổng số thành viên Thường trực Hội đồng nhân dân biểu quyết tán thành. Kết luận của Thường trực Hội đồng nhân dân được gửi đến đại biểu Hội đồng nhân dân, người được yêu cầu giải trình và cơ quan, tổ chức có liên quan”.
    Như vậy, theo quy định này, Thường trực Hội đồng nhân dân sẽ phải ban hành văn bản kết luận phiên họp, nhưng theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành, Thường trực Hội đồng nhân dân không phải là chủ thể ban hành văn bản quy phạm pháp luật và cũng không quy định hình thức văn bản được phép ban hành của Thường trực Hội đồng nhân dân. Vì vậy, trong tổ chức triển khai thực hiện nhiệm vụ đã có những khó khăn nhất định.
    1.3. Mục tiêu của chính sách
    Việc quy định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn của Thường trực Hội đồng nhân dân như trong dự thảo Nghị quyết phải đảm bảo các mục tiêu:
    - Cụ thể hóa quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương, tạo cơ sở pháp lý để Thường trực Hội đồng nhân dân tổ chức thực hiện có hiệu quả chức năng, nhiệm vụ của mình và phục vụ tốt các hoạt động của Hội đồng nhân dân, đồng thời bảo đảm sự thống nhất trong tổ chức thực hiện Luật trong phạm vi cả nước.
    - Tạo sự chủ động cho các cơ quan, tổ chức (Ủy ban nhân dân, các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam...) trong việc phối hợp với Thường trực Hội đồng nhân dân chuẩn bị nội dung phục vụ kỳ họp Hội đồng nhân dân.
    - Đảm bảo các quy định của Luật được thực hiện thống nhất, có hiệu quả.
    1.4. Giải pháp và phương án lựa chọn
    Với vai trò là cơ quan Thường trực của Hội đồng nhân dân, có trách nhiệm giải quyết các công việc phát sinh giữa hai kỳ họp của Hội đồng nhân dân, nhất là trong giai đoạn hiện nay (nhiệm kỳ 2016-2021) khi Thường trực Hội đồng nhân dân không chỉ là 2-3 người (Chủ tịch, 01 Phó chủ tịch và Ủy viên thường trực như trước đây) mà quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015, Thường trực Hội đồng nhân dân cấp tỉnh có từ 7-8 người (gồm Chủ tịch, 2 Phó chủ tịch, 3-4 Trưởng Ban và Chánh Văn phòng Hội đồng nhân dân tỉnh) và Thường trực Hội đồng nhân dân cấp huyện có 5 - 6 người (gồm Chủ tịch, 2 Phó chủ tịch và 2 - 3 Trưởng Ban HĐND), nhiệm vụ quyền hạn cũng được tăng cường.
    Về nội dung này, trước đây khi thực hiện Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003, đã được Ủy ban Thường vụ Quốc hội hướng dẫn, quy định tại Nghị quyết số 753/NQ-UBTVQH11 ngày 02/4/2005 ban hành Quy chế hoạt động của Hội đồng nhân dân (từ Điều 18-25 của Quy chế) và đã được Hội đồng nhân dân các tỉnh, thành phố triển khai thực hiện có hiệu quả. Việc kế thừa, đưa các quy định cụ thể về nhiệm vụ, quyền hạn của Thường trực Hội đồng nhân dân như các điều quy định ở Điều 2, 3 Chương 1 và Điều 20, 21, 22, 23 Chương 2 của dự thảo Nghị quyết là rất cần thiết trong giai đoạn hiện nay.
    2. Về công tác thư ký tại kỳ họp Hội đồng nhân dân (Điều 7 dự thảo)
    2.1. Xác định vấn đề
    Về công tác thư ký kỳ họp của Hội đồng nhân dân, theo pháp luật hiện hành, Luật Tổ chức chính quyền địa phương không có quy định riêng về công tác Thư ký kỳ họp của Hội đồng nhân dân mà tại Điều 127 chỉ quy định có quy định: (1) Văn phòng Hội đồng nhân dân cấp tỉnh là cơ quan tham mưu, giúp việc, phục vụ hoạt động của Hội đồng nhân dân, Thường trực Hội đồng nhân dân, Ban của Hội đồng nhân dân và đại biểu Hội đồng nhân dân cấp tỉnh; (2) Văn phòng Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện là cơ quan tham mưu, giúp việc, phục vụ hoạt động của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện; (3) Chính phủ quy định cụ thể việc tổ chức công tác tham mưu, giúp việc, phục vụ hoạt động của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp xã.
    Để hướng dẫn Hội đồng nhân dân các cấp tổ chức Kỳ họp thứ nhất, nhiệm kỳ 2016-2021, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành văn bản Hướng dẫn số 1138, tại Điểm b Mục 8 quy định: Trách nhiệm tổ chức thực hiện công tác thư ký được quy định như sau:
    - Văn phòng Hội đồng nhân dân cấp tỉnh chịu trách nhiệm tổ chức thực hiện công tác thư ký phục vụ kỳ họp của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh.
    - Văn phòng Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện chịu trách nhiệm tổ chức thực hiện công tác thư ký phục vụ kỳ họp của Hội đồng nhân dân cấp huyện.
        - Ủy ban nhân dân cấp xã chịu trách nhiệm tổ chức thực hiện công tác thư ký phục vụ kỳ họp Hội đồng nhân dân cấp xã.
     Tuy nhiên, Hướng dẫn số 1138/HD-UBTVQH13 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội quy định một số nội dung chỉ phục vụ cho kỳ họp thứ nhất, vì vậy việc thực hiện công tác thư ký các kỳ họp sau được thực hiện như thế nào vẫn là vấn đề nhiều địa phương băn khoăn, trong tổ chức phục vụ hoạt động kỳ họp của Hội đồng nhân dân. Mặt khác, công tác thư ký kỳ họp Hội đồng nhân dân là một nhiệm vụ quan trọng, có đóng góp vào sự thành công, chất lượng hiệu quả của kỳ họp kỳ họp Hội đồng nhân dân. Do vậy, cần được quy định thống nhất trong cả nước.
    2.2. Thực trạng   
    Về công tác thư ký kỳ họp của Hội đồng nhân dân:
    - Đối với HĐND cấp tiỉnh: Khoản 1 Điều 127 của Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định: “Văn phòng Hội đồng nhân dân cấp tỉnh là cơ quan tham mưu, giúp việc, phục vụ hoạt động của Hội đồng nhân dân, Thường trực Hội đồng nhân dân, Ban của Hội đồng nhân dân và đại biểu Hội đồng nhân dân cấp tỉnh”.
    - Đối với HĐND cấp huyện: Khoản 3 Điều 127 của Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định: “Văn phòng Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện là cơ quan tham mưu, giúp việc, phục vụ hoạt động của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện”. 
    - Đối với HĐND cấp xã: Khoản 1 Điều 127 của Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định: “Chính phủ quy định cụ thể về nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức, biên chế của Văn phòng Hội đồng nhân dân cấp tỉnh.... và việc tổ chức công tác tham mưu, giúp việc, phục vụ hoạt động của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp xã”. 
    Hướng dẫn thực hiện Điều 127 của Luật Tổ chức chính quyền địa phương, tại Hướng dẫn số 1138/HD-UBTVQH13 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội hướng dẫn một số nội dung về việc tổ chức kỳ họp thứ nhất của Hội đồng nhân dân các cấp nhiệm kỳ 2016 – 2021 quy định trách nhiệm tổ chức thực hiện công tác thư ký tại kỳ họp của Hội đồng nhân dân được giao cho Văn phòng Hội đồng nhân dân tỉnh (đối với cấp tỉnh), Văn phòng Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện (đối với cấp huyện) và Ủy ban nhân dân cấp xã (đối với cấp xã).
    Tuy nhiên, qua thực tế thực hiện, có nhiều ý kiến cho rằng, công tác thư ký kỳ họp của Hội đồng nhân dân phải do chính đại biểu Hội đồng nhân dân cấp đó thực hiện, cũng như việc thực hiện nhiệm vụ thư ký tại Đại hội Đảng các cấp của tổ chức Đảng, tổ chức công đoàn, đoàn thanh niên đều do chính đại biểu trong tổ chức đó thực hiện. Các nhiệm kỳ Hội đồng nhân dân trước đây, công tác thư ký kỳ họp Hội đồng nhân dân do đại biểu thực hiện và là một trong các chức danh được Hội đồng nhân dân bầu tại kỳ họp thứ nhất theo quy định tại Khoản 3 Điều 12 của Quy chế hoạt động của Hội đồng nhân dân ban hành kèm theo Nghị quyết 753/NQ-UBTVQH11 của 02/4/2005 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Vì vậy, việc quy định nhiệm vụ thư ký kỳ họp Hội đồng nhân dân do cơ quan giúp việc Hội đồng nhân dân thực hiện đã gặp không ít khó khăn cho chính cơ quan được giao thực hiện nhiệm vụ này. Ví dụ: Bàn Thư ký kỳ họp sẽ được kê ở vị trí nào của Hội trường họp? số lượng bao nhiêu? có đại biểu Hội đồng nhân dân tham gia hay không? Từ đó, dẫn đến việc thực hiện nhiệm vụ này cũng không đồng nhất ở các địa phương; có địa phương do cơ quan giúp việc tham mưu, có địa phương lại do đại biểu Hội đồng nhân dân thực hiện nhiệm vụ thư ký…
    2.3. Mục tiêu giải quyết vấn đề
    Việc quy định cụ thể chủ thể làm thư ký kỳ họp nhằm đạt được các mục tiêu sau:
    - Xác định rõ chủ thể thực hiện nhiệm vụ thư ký kỳ họp Hội đồng nhân dân để đảm bảo phục vụ tốt các hoạt động của Hội đồng nhân dân.
    - Xác định rõ trách nhiệm, thẩm quyền của Thường trực Hội đồng nhân dân trong việc thành lập Tổ thư ký kỳ họp của Hội đồng nhân dân;
    - Xác định rõ chức năng, nhiệm vụ của Thư ký kỳ họp Hội đồng nhân dân.
    2.4. Giải pháp và phương án lựa chọn
    Theo Khoản 1, Điều 7 dự thảo Nghị quyết quy định: “Thường trực Hội đồng nhân dân quyết định thành phần, số lượng, danh sách tổ thư ký để phục vụ kỳ họp Hội đồng nhân dân và báo cáo Hội đồng nhân dân tại phiên họp trù bị (nếu có) hoặc tại phiên khai mạc kỳ họp Hội đồng nhân dân”.
    Việc quy định như dự thảo sẽ tạo sự chủ động cho Thường trực Hội đồng nhân dân các cấp trong việc lựa chọn nhân sự phù hợp để tham gia Tổ thư ký kỳ họp Hội đồng nhân dân.
    Đối với HĐND cấp tỉnh, cấp huyện: Việc lựa chọn nhân sự để tham gia Tổ thư ký có thể là đại biểu Hội đồng nhân dân, hay bao gồm đại biểu Hội đồng nhân dân và công chức của Văn phòng giúp việc do Thường trực Hội đồng nhân dân quyết định. Bởi vì, trên thực tế, nhiệm vụ thư ký có được giao cho Văn phòng giúp việc thực hiện hay giao cho đại biểu HĐND thực hiện thì đội ngũ công chức thuộc Văn phòng HĐND vẫn là những người trực tiếp tham mưu, giúp việc chính cho Hội đồng nhân dân, Thường trực Hội đồng nhân dân trong việc phối hợp hoàn thiện các dự thảo nghị quyết, đề án đã được Hội đồng nhân dân cho ý kiến hoặc thông qua tại kỳ họp.
    Bên cạnh đó, theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Chánh Văn phòng Hội đồng nhân dân cấp tỉnh vừa là Ủy viên Thường trực Hội đồng nhân dân, vừa là người đứng đầu cơ quan tham mưu, giúp việc của Hội đồng nhân dân, do đó sẽ đảm bảo sự liên thông, thống nhất trong công tác điều hành, trong đó có công tác thư ký kỳ họp Hội đồng nhân dân. Mặt khác, việc xác định rõ nhiệm vụ của Tổ thư ký như khoản 2 Điều 7 của dự thảo Nghị quyết sẽ tạo điều kiện cho cơ quan giúp việc chủ động trong thực hiện công tác tham mưu, phục vụ tốt hơn hoạt động kỳ họp của Hội đồng nhân dân.
    Còn nếu giao cho đại biểu Hội đồng nhân dân làm thư ký kỳ họp cũng sẽ có những khó khăn nhất định trong việc triển khai thực hiện nhiệm vụ thư ký sau khi kết thúc kỳ họp, vì theo quy định đa số đại biểu Hội đồng nhân dân đều hoạt động kiêm nhiệm, do đó sau khi kết thúc kỳ họp, các thành viên Tổ thư ký sẽ trở về đơn vị làm nhiệm vụ chuyên môn. Như vậy, việc tiếp thu, chỉnh lý ý kiến của các đại biểu tham gia tại kỳ họp sẽ vẫn được giao lại cho cơ quan giúp việc của Hội đồng nhân dân (chính là Văn phòng HĐND).
    Mặt khác, quy định như dự thảo sẽ tạo sự chủ động, linh hoạt cho Thường trực Hội đồng nhân dân cấp huyện, cấp xã. Bởi theo quy định hiện hành, Hội đồng nhân dân cấp xã không có đội ngũ công chức giúp việc chuyên trách.
    Vì vậy, để tạo điều kiện thuận lợi cho chủ thể được giao làm nhiệm vụ thư ký kỳ họp của Hội đồng nhân dân, việc quy định như Điều 7 dự thảo là cần thiết.
    3. Quy trình bầu ủy viên Ủy ban nhân dân (Điều 9 dự thảo)
    3.1. Xác định vấn đề
    Khoản 1, Điều 20 của Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định về cơ cấu tổ chức của Ủy ban nhân dân tỉnh: “Ủy ban nhân dân tỉnh gồm Chủ tịch, Phó Chủ tịch và các Ủy viên... Ủy viên Ủy ban nhân dân tỉnh gồm các Ủy viên là người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, Ủy viên phụ trách quân sự, Ủy viên phụ trách công an”. 
    Tại mục 5 của Hướng dẫn số 1138/HD-UBTVQH13 ngày 03/6/2016 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội hướng dẫn một số nội dung về việc tổ chức kỳ họp thứ nhất của Hội đồng nhân dân các cấp nhiệm kỳ 2016 – 2021 quy định: “Căn cứ vào kết quả bầu của Hội đồng nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện ra quyết định bổ nhiệm Ủy viên Ủy ban nhân dân vào chức danh người đứng đầu cơ quan chuyên môn tương ứng thuộc Ủy ban nhân dân cùng cấp (trừ Ủy viên phụ trách công an và Ủy viên phụ trách quân sự)”. Tuy nhiên, qua thực tế thực hiện, các địa phương đã gặp khó khăn, vướng mắc về quy trình thực hiện bầu, bổ nhiệm Ủy viên Ủy ban nhân dân. Theo quy định tại Quyết định số 27/2003/QĐ-TTg ngày 19/02/2003 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành Quy chế Bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, luân chuyển, từ chức, miễn nhiệm cán bộ, công chức lãnh đạo thì: Người đứng đầu các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện được Chủ tịch Ủy ban nhân dân ra quyết định bổ nhiệm với thời hạn 5 năm. Như vậy, nhân sự được Chủ tịch UBND trình Hội đồng nhân dân bầu làm Ủy viên Ủy ban nhân dân đã được bổ nhiệm trước đó.
    Vì vậy, để thực hiện thống nhất việc bầu Ủy viên Ủy ban nhân dân, cần xác định rõ quy trình bầu Ủy viên Ủy ban nhân dân trong Nghị quyết này là cần thiết.
    3.2. Thực trạng
    Khoản 4, Điều 83 của Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định: “Hội đồng nhân dân bầu Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân, Ủy viên Ủy ban nhân dân theo giới thiệu của Chủ tịch Ủy ban nhân dân”; Khoản 2, Điều 11 của Nghị định số 08/2016/NĐ-CP ngày 25/01/2016 của Chính phủ quy định số lượng Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân và quy trình, thủ tục bầu, từ chức, miễn nhiệm, bãi nhiệm, điều động, cách chức thành viên Ủy ban nhân dân quy định: “Chủ tịch Ủy ban nhân dân giới thiệu để Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu Phó Chủ tịch, Ủy viên Ủy ban nhân dân... thành viên Ủy ban nhân dân trúng cử khi có quá nửa tổng số đại biểu Hội đồng nhân dân bỏ phiếu tán thành”.
    Thực hiện quy định của pháp luật, tại Kỳ họp thứ nhất, nhiệm kỳ 2016-2021, Hội đồng nhân dân các cấp đã tiến hành bầu các chức danh của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân theo quy định. Tuy nhiên, tại văn bản số 1138/HD-UBTVQH13 ngày 03/6/2016 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội hướng dẫn một số nội dung về việc tổ chức kỳ họp thứ nhất của Hội đồng nhân dân các cấp nhiệm kỳ 2016 – 2021 quy định: “Căn cứ vào kết quả bầu của Hội đồng nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện ra quyết định bổ nhiệm Ủy viên Ủy ban nhân dân vào chức danh người đứng đầu cơ quan chuyên môn tương ứng thuộc Ủy ban nhân dân cùng cấp (trừ Ủy viên phụ trách công an và Ủy viên phụ trách quân sự)”. Trong quá trình tổ chức thực hiện có nhiều địa phương đã gặp khó khăn, vướng mắc bởi các nhiệm kỳ trước đây theo quy định của Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003 việc bầu ủy viên Ủy ban nhân dân và việc bổ nhiệm người đứng đầu cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân là hai quy trình độc lập vì theo quy định không phải tất cả người đứng đầu cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân đều là ủy viên Ủy ban nhân dân.
    3.3. Mục tiêu giải quyết vấn đề
    Việc quy định bầu Ủy viên Ủy ban nhân dân nhằm đạt được các mục tiêu sau:
    - Đảm bảo sự thống nhất trong việc tổ chức thực hiện các quy định của pháp luật.
    - Tạo điều kiện thuận lợi cho các cơ quan trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ có liên quan đến công tác cán bộ.
    3.4. Các giải pháp và phương án lựa chọn
    Phương án 1: Dự thảo Nghị quyết quy định: “Sau khi được bầu là Ủy viên Ủy ban nhân dân, người trúng cử mới được công nhận là người đứng đầu cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân, Ủy viên  phụ trách quân sự, Ủy viên phụ trách công an”.
    Theo phương án này, người được Chủ tịch Ủy ban nhân dân trình Hội đồng nhân dân bầu làm Ủy viên Ủy ban nhân dân là người đã được Chủ tịch Ủy ban nhân dân trình cơ quan có thẩm quyền xem xét, cho ý kiến theo quy trình về phân cấp quản lý cán bộ của Đảng. Căn cứ kết quả bầu cử của Hội đồng nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân sẽ ra quyết định bổ nhiệm giữ chức vụ người đứng đầu cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân trên cơ sở trình. Người được Hội đồng nhân dân tín nhiệm bầu làm Ủy viên Ủy ban nhân dân. Căn cứ Nghị quyết về việc xác nhận kết quả bầu Ủy viên Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân sẽ ra quyết định bổ nhiệm để giữ chức vụ theo phương án nhân sự đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt trước đó.
    Phương án 2: Dự thảo Nghị quyết quy định: “Trước khi được bầu là Ủy viên Ủy ban nhân dân, người được giới thiệu bầu phải là người đứng đầu cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân, Ủy viên  phụ trách quân sự, Ủy viên phụ trách công an”.
    Theo phương án này, người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân, Ủy viên phụ trách quân sự, Ủy viên phụ trách công an tại thời điểm được Chủ tịch Ủy ban nhân dân giới thiệu trình Hội đồng nhân dân bầu là người đã được Chủ tịch Ủy ban nhân dân ra quyết định bổ nhiệm giữ chức vụ là người đứng đầu cơ quan chuyên môn trước đó và tại thời điểm trình Hội đồng nhân dân bầu theo quy định của pháp luật, người đó còn đủ tuổi tham gia công tác theo quy định của Đảng, Nhà nước về công tác cán bộ. Tuy nhiên, theo phương án này, sẽ xảy ra 2 trường hợp:
    - Trường hợp thứ nhất: Nếu trường hợp người đứng đầu cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân được Chủ tịch UBND trình HĐND bầu Ủy viên UBND tại Kỳ họp thứ nhất không trúng cử thì xử lý thế nào?
    - Trường hợp thứ hai: Người đứng đầu cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân khi được Chủ tịch UBND trình HĐND bầu Ủy viên UBND tại Kỳ họp thứ nhất vẫn chưa hết thời hạn bổ nhiệm giữ chức vụ trước đó (thời hạn 5 năm), nếu khi trúng cử, Chủ tịch UBND lại ra Quyết định bổ nhiệm lần nữa, vậy hậu quả pháp lý của quyết định bổ nhiệm trước đó xử lý thế nào? Mặt khác, nếu nhân sự này không còn tuổi công tác hết nhiệm kỳ theo quy định của Bộ Luật lao động và các văn bản pháp luật có liên quan (nam đủ 60 tuổi, nữ đủ 55 tuổi) thì giải quyết thế nào đối với trường hợp nghỉ hưu giữa nhiệm kỳ? Đây là vấn đề khó khăn trong công tác cán bộ. Mặt khác, thực tế hiện nay công tác đào tạo, quy hoạch cán bộ các cấp chưa được thực hiện một cách đồng bộ.
    Vì vậy, nếu thực hiện theo phương án 2 sẽ dẫn đến tình trạng có một số cán bộ chưa đến tuổi nghỉ hưu nhưng không đủ tuổi bổ nhiệm theo quy định sẽ không bố trí sắp xếp được công việc.
    Để đảm bảo sự thống nhất trong tổ chức thực hiện pháp luật, Hướng dẫn 1138/HD-UBTVQH13 ngày 03/6/2016 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội quy định một số nội dung về việc tổ chức kỳ họp thứ nhất Hội đồng nhân dân các cấp nhiệm kỳ 2016-2021 và tránh hình thức trong việc bầu Ủy viên Ủy ban nhân dân. Mặt khác, Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định nhiệm kỳ của UBND theo nhiệm kỳ của HĐND, do vậy, Ban soạn thảo đề nghị lựa chọn phương án 1, tức là phải sau khi được bầu là ủy viên Ủy ban nhân dân, người trúng cử mới được công nhận là người đứng đầu cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân, Ủy viên phụ trách quân sự, Ủy viên phụ trách công an.
    4. Quy định về nhóm đại biểu Hội đồng nhân dân cấp xã
    Điều 29 dự thảo Nghị quyết quy định: “Trong quá trình tiếp xúc cử tri hoặc trong thời gian diễn ra kỳ họp Hội đồng nhân dân cấp xã, để thuận lợi cho quá trình hoạt động và trao đổi, thảo luận, Thường trực Hội đồng nhân dân cấp xã có thể quyết định thành lập nhóm đại biểu Hội đồng nhân dân dựa trên cơ sở đơn vị bầu cử”.                       
    Luật Tổ chức chính quyền địa phương chỉ quy định thành lập Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân đối với cấp tỉnh (Khoản 4 Điều 18) và cấp huyện (Khoản 4 Điều 25), không quy định việc thành lập Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân đối với cấp xã. Do đó, trong qúa trình tổ chức thực hiện chức năng, nhiệm vụ của đại biểu theo quy định của Luật Tổ chức chức chính quyền địa phương đã gặp không ít khó khăn trong hoạt động tổ chức tiếp xúc cử tri, thảo luận, cho ý kiến vào nội dung kỳ họp… Vì vậy, để tạo điều kiện thuận lợi cho đại biểu có thể hoàn thành tốt nhiệm vụ của mình trước cử tri, việc quy định thành lập nhóm đại biểu như dự thảo là cần thiết, đồng thời tạo sự thống nhất trong cơ chế thực hiện của cả Hội đồng nhân dân 3 cấp.
    5. Quy định về quy trình, thủ tục giám sát của Hội đồng nhân dân (Mục 3, Chương 3 dự thảo Nghị quyết)
    Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân, Thường trực Hội đồng nhân dân, Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân và đại biểu Hội đồng nhân dân được quy định tại Chương 3 (Điều 57 - 87) của Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân. Tuy nhiên, sau hơn một năm tổ chức thực hiện quyền giám sát theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương và Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân, các địa phương đề nghị cần có quy định hướng dẫn cụ thể về quy trình thực hiện hoạt động giám sát, ví dụ như vấn đề chất vấn, giải trình tại phiên họp của Thường trực Hội đồng nhân dân; vấn đề giám sát của Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân… 
    Vì vậy, việc hướng dẫn cụ thể trình tự, thủ tục như Chương 3 của dự thảo Nghị quyết là cần thiết nhằm đảo bảo sự thống nhất giữa Hội đồng nhân dân các cấp và giữa các địa phương trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ giám sát của Hội đồng nhân dân, Thường trực Hội đồng nhân dân, Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân và đại biểu Hội đồng nhân dân. Bên cạnh đó, các quy định định này sẽ là cơ sở pháp lý để các chủ thể giám sát chủ động hơn trong việc tổ chức triển khai thực hiện nhiệm vụ được giao của Hội đồng nhân dân, các cơ quan của Hội đồng nhân dân.
    Trên đây là nội dung đánh giá tác động của dự thảo nghị quyết về quy chế hướng dẫn tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân, Ban soạn thảo thấy rằng quy định cụ thể những nội dung của Luật nhưng còn chưa tạo được sự thống nhất trong cách hiểu, cách thức tổ chức thực hiện... Do vậy, việc ban hành dự thảo nghị quyết là cần thiết, vừa đảm bảo thực thi các quy định của Luật một cách hiệu quả, vừa tạo điều kiện cho Hội đồng nhân dân, Thường trực Hội đồng nhân dân, Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân và đại biểu Hội đồng nhân dân thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ của người đại biểu, làm tròn trách nhiệm với cử tri đã bầu ra mình, góp phần nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của Hội đồng nhân dân.
    Kính trình Ủy ban Thường vụ xem xét, quyết định.
     

THƯ VIỆN QUỐC HỘI - VĂN PHÒNG QUỐC HỘI
Địa chỉ: 22 Hùng Vương, Ba Đình, Hà Nội     Điện thoại: 080.46019     Fax: 080. 48278  
Email:
thuvienquochoi@qh.gov.vn | thuvienquochoi@gmail.com