Thứ ba, ngày 22/01/2019login
  • Báo cáo tổng kết 10 năm thi hành Quy chế hoạt động của Hội đồng nhân dânGóp ý

    Cơ quan ban hành: Ban soạn thảo dự án Luật

    Mô tả: (Tài liệu kèm theo dự thảo Nghị quyết được đăng tải xin ý kiến)

  • Quy chế hoạt động của Hội đồng nhân dân (sau đây gọi tắt là Quy chế) ban hành kèm theo Nghị quyết số 753/2005/NQ-UBTVQH11 được Ủy ban thường vụ Quốc hội thông qua ngày 02/4/2005 để hướng dẫn thi hành Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003, đã chấm dứt hiệu lực từ khi Luật tổ chức chính quyền địa phương được ban hành mới thay thế Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân.
    Qua thực tiễn 10 năm thi hành, Quy chế đã phát huy vai trò trong việc cụ thể hóa, hướng dẫn thi hành Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, tạo hành lang pháp lý cho Hội đồng nhân dân các cấp hoạt động, là cơ sở quan trọng góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của Hội đồng nhân dân trong quyết định các vấn đề quan trọng tại địa phương, giám sát, tổ chức kỳ họp, thực hiện quyền đại diện cho cử tri.
    Trải qua 10 năm thi hành Quy chế, nhiều ưu điểm đã được khẳng định, ghi nhận và quy định trong Luật tổ chức chính quyền địa phương, Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân.
    Tuy nhiên, quá trình thực hiện Quy chế vẫn còn tồn tại một số vướng mắc, bất cập nhất định cần được sửa đổi, bổ sung nhằm đáp ứng yêu cầu của thực tiễn, yêu cầu đổi mới hoạt động của chính quyền địa phương, đổi mới hoạt động của Hội đồng nhân dân trong giai đoạn hiện nay.
    Trên cơ sở tổng kết 10 năm thi hành Quy chế, ý kiến của Thường trực Hội đồng nhân dân tại các Hội nghị Thường trực Hội đồng nhân dân khu vực, Hội nghị toàn quốc về tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân (các năm 2009 và 2016), báo cáo định kỳ hàng năm của Hội đồng nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, Ban Công tác đại biểu đã xây dựng Báo cáo Tổng kết 10 năm thi hành Quy chế.
    Mục đích tổng kết thi hành Quy chế nhằm phục vụ việc trình Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành Quy chế hoạt động của Hội đồng nhân dân hướng dẫn Luật tổ chức Chính quyền địa phương, Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Luật tiếp công dân, Nghị quyết số 759/2014/UBTVQH13 ngày 15/5/2014 của Ủy ban thường vụ Quốc hội quy định chi tiết về hoạt động tiếp công dân của các cơ qua của Quốc hội, đại biểu Quốc hội, Hội đồng nhân dân và đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp, Nghị quyết số 1206/2016/NQUBTVQH13 ngày 13/5/2016 của Ủy ban thường vụ Quốc hội về chế độ, chính sách và các điều kiện đảm bảo hoạt động của đại biểu Hội đồng nhân dân và các văn bản hướng dẫn thi hành. Tuy nhiên trong quá trình  ban hành luật, đã tổng kết việc thi hành quy chế những nội dung đưa  vào trong luật, vì vậy, phần tổng kết này  chỉ tổng kết những nội dung chưa cụ thể hóa trong luật.
    NHỮNG NỘI DUNG TIẾN HÀNH TỔNG KẾT:
    Trên cơ sở rà soát quy định tại Quy chế và các Luật, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội đã được ban hành, những nội dung tiến hành tổng kết gồm:
    1.    Kỳ họp Hội đồng nhân dân: Trình tự đại biểu phát biểu, biểu quyết tại kỳ họp Hội đồng nhân dân; Thư ký Hội đồng nhân dân; Ban kiểm phiếu trong kỳ họp khi Hội đồng nhân dân tiến hành công tác nhân sự; Nội dung các kỳ họp Hội đồng nhân dân
    2.    Thường trực Hội đồng nhân dân: Tổ chức của Thường trực Hội đồng nhân dân; Nhiệm vụ của Thường trực Hội đồng nhân dân trong: chuẩn bị kỳ họp, điều hành kỳ họp, vai trò giữa hai kỳ họp, điều hòa phối hợp hoạt động của các Ban, mối quan hệ công tác
    3.    Hoạt động Ban của Hội đồng nhân dân
    4.    Hoạt động của Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân; Đại biểu Hội đồng nhân dân: Tổ chức đại biểu Hội đồng nhân dân tiếp xúc cử tri; đại biểu xin thôi làm nhiệm vụ, bị cử tri bãi nhiệm
    I. NHỮNG KẾT QUẢ ĐẠT ĐƯỢC TRONG THI HÀNH QUY CHẾ
    Ngay sau khi Quy chế được ban hành, các địa phương đã tổ chức tuyên truyền, triển khai thông qua phổ biến văn bản, mở các lớp tập huấn đại biểu Hội đồng nhân dân, Thường trực Hội đồng nhân dân các cấp. Trên báo đại biểu nhân dân có nhiều bài viết giới thiệu những điểm mới của Quy chế. Nhà xuất bản chính trị Quốc gia xuất bản cuốn “Những điểm mới trong Quy chế hoạt động của Hội đồng nhân dân”.
    Hoạt động của Hội đồng nhân dân các cấp dần đi vào nền nếp, số lượng văn bản hướng dẫn cụ thể của Ủy ban thường vụ Quốc hội về hoạt động của Hội đồng nhân dân các cấp giảm. Chất lượng hoạt động của Hội đồng nhân dân các cấp được nâng từng bước, nhiều hoạt động của Hội đồng nhân dân, Thường trực, Ban, Tổ và đại biểu Hội đồng nhân dân được quy định chi tiết trên cơ sở tham khảo quy định tương ứng của Quốc hội, tổng kết hoạt động của Hội đồng nhân dân đã giúp Hội đồng nhân dân thuận lợi trong hoạt động.
    Việc tổ chức kỳ họp Hội đồng nhân dân thống nhất ở các địa phương, đảm bảo đúng trình tự, từ khâu chuẩn bị kỳ họp với trách nhiệm của Thường trực Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Ủy ban Mặt trận tổ quốc; điều hành kỳ họp, phát biểu của đại biểu; vai trò của thư ký Hội đồng nhân dân. Quy định về trình tự chuẩn bị kỳ họp là cơ sở pháp lý để Thường trực Hội đồng nhân dân tiến hành công tác chuẩn bị, yêu cầu Ủy ban nhân dân, Ủy ban Mặt trận tổ quốc có trách nhiệm dự thảo các văn bản, nghị quyết, tài liệu trình Hội đồng nhân dân với các bước về thời gian chậm nhất phải thực hiện. Quy định về trình tự phát biểu ý kiến của đại biểu, trình tự biểu quyết tại kỳ họp đã giúp cho Hội đồng nhân dân các cấp ban hành nội quy hoặc quy chế hoạt động của mình trên cơ sở quy định này.
    Nhiệm vụ, vị trí, vai trò của Thường trực Hội đồng nhân dân được xác định rõ, nhất là trong mối quan hệ điều hành với Ban của Hội đồng nhân dân, phối hợp hoạt động với Ủy ban thường vụ Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, Hội đồng nhân dân cấp dưới. Quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Thường trực Hội đồng nhân dân trong công tác chuẩn bị kỳ họp, điều hành kỳ họp, đôn đốc Ủy ban nhân dân giữa hai kỳ họp đã giúp cho Thường trực Hội đồng nhân dân  thực hiện công việc bài bản, đúng quy trình. Đặc biệt quy định Thường trực Hội đồng nhân dân phối hợp với Uỷ ban nhân dân giải quyết những vấn đề phát sinh khi thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân trong thời gian giữa hai kỳ họp Hội đồng nhân dân; xem xét, quyết định điều chỉnh, bổ sung những biện pháp nhằm bảo đảm thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân theo đề nghị của Uỷ ban nhân dân, Ban của Hội đồng nhân dân và báo cáo Hội đồng nhân dân tại kỳ họp gần nhất, rất phù hợp với đặc điểm Hội đồng nhân dân họp mỗi năm hai kỳ, mỗi kỳ họp thời gian ngắn.
    Hoạt động của Ban ít bị chồng lấn do quy định khá rõ nhiệm vụ, quyền hạn của từng Ban của Hội đồng nhân dân từng cấp. Quy định Ban cử người phối hợp với cơ quan soạn thảo ngay từ giai đoạn đầu cũng giúp Ban chủ động trong công tác thẩm tra, nâng cao chất lượng báo cáo thẩm tra của Ban. Quy định về việc Ban của Hội đồng nhân dân các cấp phối hợp công tác, trao đổi kinh nghiệm đã giúp Ban của Hội đồng nhân dân cấp huyện hoạt động tốt hơn trong điều kiện không có Trưởng và Phó trưởng ban hoạt động chuyên trách.
    Đại biểu Hội đồng nhân dân tiếp xúc cử tri được tổ chức có quy củ, gắn với trách nhiệm của Mặt trận tổ quốc, Tổ đại biểu, Thường trực Hội đồng nhân dân. Các cuộc tiếp xúc cử tri được đảm bảo tốt cơ sở vật chất, có chất lượng, giúp đại biểu gắn bó với cử tri, lắng nghe được ý kiến của cử tri. Với nguồn lực hạn chế của Hội đồng nhân dân thì quy định chặt chẽ về trình tự tiếp xúc cử tri, trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức trong việc tiếp xúc cử tri đã giúp đại biểu Hội đồng nhân dân tiến hành các cuộc tiếp xúc cử tri thuận lợi. Quy trình một buổi tiếp xúc cử tri được quy định chặt chẽ giúp đại biểu Hội đồng nhân dân, Ủy ban Mặt trận tổ quốc có căn cứ, cơ sở điều hành tốt buổi tiếp xúc cử tri, nhất là ở những nơi phức tạp.
    II. BẤT CẬP, HẠN CHẾ TRONG THI HÀNH QUY CHẾ
     1. Bất cập, hạn chế trong quy định của Quy chế
    - Quy định về Kỳ họp Hội đồng nhân dân: Quy định về Thư ký kỳ họp Hội đồng nhân dân thực hiện nhiệm vụ trong thời gian diễn ra kỳ họp là chưa hợp lý, chưa tạo ra cơ chế hoạt động thường xuyên của Thư ký. Không có quy định thành phần thư ký là đại biểu Hội đồng nhân dân hay không phải đại biểu, trong thực tế các địa phương bầu thư ký trong số đại biểu Hội đồng nhân dân, việc này cũng gây khó khăn trong hoạt động của đại biểu khi thực hiện nhiệm vụ thư ký.
    Quy định về nội dung của từng kỳ họp Hội đồng nhân dân không hợp lý khi chưa cụ thể tới từng cấp địa phương, đây cũng chỉ là những công việc thường xuyên của Hội đồng nhân dân trong kỳ họp giữa năm và cuối năm. Đến nay đã hơn 10 năm thực hiện, việc tổ chức kỳ họp Hội đồng nhân dân dần đi vào nền nếp nên quy định cụ thể về nội dung kỳ họp có thể làm hạn chế tính chủ động của Hội đồng nhân dân.
    - Quy định về Thường trực Hội đồng nhân dân: Quy định về nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân chưa lường tới những đa dạng của thực tiễn, ví dụ như khi chưa khuyết Chủ tịch Hội đồng nhân dân nhưng Chủ tịch không hoặc không thể thực hiện nhiệm vụ quyền hạn; hoạt động của Thường trực Hội đồng nhân dân khi tất cả các thành viên trong Thường trực đều vi phạm pháp luật đến mức phải bãi nhiệm;
    Quy định về việc Thường trực Hội đồng nhân dân phối hợp với Ủy ban nhân dân xem xét, quyết định điều chỉnh, bổ sung những biện pháp nhằm bảo đảm thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân theo đề nghị của Uỷ ban nhân dân, Ban của Hội đồng nhân dân và báo cáo Hội đồng nhân dân tại kỳ họp gần nhất, tuy giải quyết được một phần những phát sinh giữa hai kỳ họp nhưng những nội dung của nghị quyết cần điều chỉnh kịp thời lại chưa có cơ chế. Có mâu thuẫn là về mặt pháp lý thì Thường trực Hội đồng nhân dân không có quyền quyết định những vấn đề thuộc quyền của Hội đồng nhân dân nhưng thực tế với cách thức tổ chức kỳ họp Hội đồng nhân dân một năm hai kỳ như hiện nay thì rất vướng khi thực tiễn đòi hỏi cần sửa đổi, bổ sung nghị quyết của Hội đồng nhân dân.
    - Quy định về Ban của Hội đồng nhân dân: Quy định về Trưởng, Phó Ban của Hội đồng nhân dân hoạt động chuyên trách còn bất cập, ở cấp tỉnh mới có 1 Trưởng hoặc Phó ban chuyên trách, ở cấp huyện không có Trưởng hoặc Phó ban hoạt động chuyên trách, do đó, hoạt động của Ban cấp huyện thiếu thường xuyên. Ở cấp tỉnh, việc bố trí Phó trưởng ban chuyên trách, Trưởng ban kiêm nhiệm cũng làm hoạt động của Ban bị động, phụ thuộc vào Trưởng ban. 
    Chưa có cơ chế mạnh mẽ để yêu cầu thành viên kiêm nhiệm của Ban tham gia hoạt động, mọi hoạt động của Ban ở cấp tỉnh chủ yếu dựa vào Phó trưởng ban chuyên trách, ở cấp huyện Ban chủ yếu thực hiện nhiệm vụ thẩm tra, hoạt động giám sát, khảo sát chưa thường xuyên.
    - Quy định về Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân: Quy định về vai trò của Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân còn mờ nhạt, chủ  yếu là hoạt động trong thời gian kỳ họp Hội đồng nhân dân, trong việc tiếp xúc cử tri, thời gian hoạt động Tổ đại biểu không nhiều, không thường xuyên.
    Không có quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Tổ đại biểu trong thời gian giữa hai kỳ họp, do đó, Tổ đại biểu khó trong hoạt động, bên cạnh đó, không có quy định về nhiệm vụ sẽ khó có kinh phí để tổ chức hoạt động của Tổ.
    - Quy định về đại biểu Hội đồng nhân dân: Quy định về việc đại biểu thôi làm nhiệm vụ, bãi nhiệm đại biểu đã có, tuy nhiên, các hình thức tương tự như “kỷ luật” đại biểu chưa có, nếu đại biểu có vi phạm nhỏ (như không tích cực tham gia kỳ họp Hội đồng nhân dân …) mà chưa đến mức bị bãi nhiệm thì không có hình thức kỷ luật để nhắc nhở đại biểu.
    Quy định nhiều hình thức tiếp xúc cử tri như nơi ứng cử, nơi cư trú, nơi làm việc, chuyên đề … nhưng thực tiễn ít đại biểu tiến hành các hình thức tiếp xúc này, thường là tiếp xúc cử tri trước và sau kỳ họp theo quy định. Điều đó cho thấy các quy định này chưa thật phù hợp, nhất là với từng cấp Hội đồng nhân dân. Quy định nhiều hình thức tiếp xúc cử tri nhưng cử tri lại ít được tiếp xúc với đại biểu Hội đồng nhân dân.
    II. Bất cập, hạn chế trong công tác triển khai thi hành Quy chế
    2.1 Mặc dù có quy định về trình tự thời gian, các bước chuẩn bị kỳ họp, nhưng việc thực hiện quy định này chưa tốt, đặc biệt là trong việc Ủy ban nhân dân thường chậm gửi tài liệu tới Hội đồng nhân dân nên các Ban không có nhiều thời gian cho việc thẩm tra, đại biểu Hội đồng nhân không có nhiều thời gian nghiên cứu tài liệu, ảnh hưởng tới chất lượng báo cáo thẩm tra, chất lượng xem xét, thông qua dự thảo Nghị quyết của Hội đồng nhân dân.
    2.2 Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân không có bộ máy giúp việc, Tổ trưởng thường là lãnh đạo đơn vị hành chính cấp dưới, do đó ít có hoạt động thường xuyên, chủ yếu là tổ chức cho đại biểu tiếp xúc cử tri, nghiên cứu tài liệu kỳ họp Hội đồng nhân dân.
    2.3 Từ thực tiễn, nhiều ý kiến cho rằng tiếp xúc cử tri trước và sau kỳ họp rất hình thức, do kỳ họp Hội đồng nhân dân rất ngắn (cấp tỉnh khoảng 5-7 ngày, cấp huyện khoảng 1-2 ngày, cấp xã 1 ngày, hoặc 1 buổi) vì vậy, đại biểu vừa tiếp xúc cử tri xong lại tiếp tục tiếp xúc, dễ dẫn tới nhàm chán, nhất là ở cấp xã, địa bàn tiếp xúc cử tri hẹp, dễ trùng lắp.
    2.4 Đại biểu Hội đồng nhân dân chuyên trách nghỉ hưu khi đến tuổi theo quy định của Bộ luật Lao động, mà không làm nhiệm vụ chuyên trách đến hết nhiệm kỳ. Trong khi đó, Hội đồng nhân dân 6 tháng mới tiến hành họp một kỳ, trong thực tế, có đại biểu chuyên trách nghỉ hưu nhưng vẫn giữ chức vụ (Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân, Trưởng ban của Hội đồng nhân dân …) và phải đợi đến kỳ họp mới tiến hành bãi nhiệm. Nhưng qua khảo sát cho thấy các đại biểu chuyên trách khi đã nghỉ hưu thì không thực hiện nhiệm vụ các chức vụ trong Hội đồng nhân dân, chỉ thực hiện nhiệm vụ đại biểu mà thôi.
    2.5 Công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật về Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân, Quy chế hoạt động của Hội đồng nhân dân tới cử tri và cơ quan nhà nước còn yếu, chủ yếu thực hiện trong thời gian bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân. Do vậy, chính đại biểu Hội đồng nhân dân cũng không nắm vững hết quy định trong Quy chế để thực hiện.
    2.6 Văn phòng giúp việc Hội đồng nhân dân cấp tỉnh thay đổi về tổ chức liên tục trong nhiều năm qua, tách ra từ Văn phòng Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, hoạt động chung với văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội rồi tách ra độc lập, nay lại có xu hướng nhập lại. Văn phòng Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện có ít cán bộ giúp việc Hội đồng nhân dân. Văn phòng giúp việc Hội đồng nhân dân xã không có. Do đó, không có một bộ máy giúp việc chuyên trách cho hoạt động của Hội đồng nhân dân.

    III. ĐỀ XUẤT MỘT SỐ GIẢI PHÁP XÂY DỰNG QUY CHẾ MỚI
    3.1 Cần có quy định hướng dẫn cụ thể những điểm mới trong Luật tổ chức chính quyền địa phương như việc bầu thành viên Ủy ban nhân dân mà đồng thời làm Trưởng các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân theo quyết định bổ nhiệm của Chủ tịch Ủy ban nhân dân; hoạt động của Ban của Hội đồng nhân dân xã; hoạt động giám sát của Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân.
    3.2 Cần có hướng dẫn về Thư ký Hội đồng nhân dân. Việc có thư ký giúp Hội đồng nhân dân là cần thiết, và mở rộng nhiệm vụ thư ký không chỉ trong thời gian diễn ra kỳ họp Hội đồng nhân dân mà cần hoạt động thường xuyên. Có thể giao cho Văn phòng giúp việc Hội đồng nhân dân làm công tác thư ký, ở cấp xã có thể giao cho Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân chuyên trách thực hiện.
    3.3 Nghiên cứu quy định hình thức để đại biểu Hội đồng nhân dân cấp xã sinh hoạt theo nhóm, có thể là theo đơn vị bầu cử, để giúp đại biểu trong công tác tiếp xúc cử tri, tiếp công dân, thảo luận về nội dung kỳ họp … Qua thực tiễn cho thấy trước đây Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân cấp xã có vai trò, được đại biểu đánh giá cao.
    3.4 Nghiên cứu quy định về vai trò của Thường trực Hội đồng nhân dân, nhất là ở cấp tỉnh trong việc thay mặt Hội đồng nhân dân quyết định một số việc được Hội đồng nhân dân ủy quyền cụ thể trong thời gian giữa hai kỳ họp. Đối với cấp huyện và cấp xã, việc tổ chức kỳ họp bất thường của Hội đồng nhân dân đơn giản và thuận tiện, vì vậy, không nên giao cho Thường trực Hội đồng nhân dân cấp huyện và cấp xã nhiệm vụ này.
    *
    *                        *
    Trên đây là Báo cáo tổng kết 10 năm thi hành Nghị quyết ban hành Quy chế hoạt động của Hội đồng nhân dân.
     

THƯ VIỆN QUỐC HỘI - VĂN PHÒNG QUỐC HỘI
Địa chỉ: 22 Hùng Vương, Ba Đình, Hà Nội     Điện thoại: 080.46019     Fax: 080. 48278  
Email:
thuvienquochoi@qh.gov.vn | thuvienquochoi@gmail.com