Thứ sáu, ngày 18/04/2014login
  • Báo cáo kết quả giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật về quảng cáoGóp ý

    Cơ quan ban hành: Ủy ban Văn hóa, Giáo dục, Thanh niên, Thiếu niên & Nhi đồng

    Mô tả: Báo cáo giám sát

  • Để chuẩn bị thực hiện nhiệm vụ thẩm tra Dự án Luật Quảng cáo, ngày 30/11/2010, Ủy ban Văn hóa, Giáo dục, Thanh niên, Thiếu niên và Nhi đồng của Quốc hội khóa XII (Ủy ban VHGDTNTN&NĐ) đã thành lập Đoàn Giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật về quảng cáo.

    Căn cứ nhiệm vụ được Ủy ban giao, Đoàn đã khảo sát thực tế và làm việc với lãnh đạo Ủy ban Nhân dân cấp tỉnh tại Thủ đô Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh, TP Đà Nẵng, các tỉnh: Lào Cai, Hà Giang, Lâm Đồng, Khánh Hòa, Kiên Giang, Cà Mau; tham dự Hội nghị lấy ý kiến chuyên gia, nhà quản lý, các đơn vị, doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực quảng cáo do Ủy ban VHGDTNTN&NĐ tổ chức tại TP Hồ Chí Minh ngày 12/7/2011 và tham dự buổi làm việc ngày 15/7/2011 của Thường trực Ủy ban với lãnh đạo Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch (Bộ VHTT&DL) về việc thi hành chính sách, pháp luật trong lĩnh vực quảng cáo.

    Sau đây, Đoàn Giám sát xin báo cáo Thường trực Ủy ban kết quả giám sát của Đoàn.

     I. VIỆC BAN HÀNH CÁC VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

    Hoạt động quảng cáo hiện nay được điều chỉnh bởi Pháp lệnh Quảng cáo và các quy định về quảng cáo ở một số luật chuyên ngành như Luật Thương mại, Luật Cạnh tranh, Luật Xây dựng, Luật Xuất bản, Luật Báo chí, Luật Dược, Luật Khám bệnh, chữa bệnh, Luật An toàn thực phẩm, Luật Sở hữu trí tuệ, Luật Chất lượng sản phẩm, hàng hóa, Luật Bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng.

    Để hướng dẫn thực hiện Pháp lệnh Quảng cáo và các luật nói trên, Chính phủ và các bộ, ngành hữu quan đã ban hành nhiều nghị định, thông tư và thông thư liên tịch. Ngoài ra, nhiều tỉnh, thành phố cũng ban hành những văn bản điều chỉnh hoạt động quảng cáo của địa phương mình.

    Nhìn chung, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) trong gần 10 năm qua đã tạo hành lang pháp lý cho hoạt động quảng cáo đi vào nề nếp, định hướng và thúc đẩy hoạt động quảng cáo phát triển. Tuy nhiên, việc ban hành các văn bản QPPL về quảng cáo trong thời gian qua và nội dung một số văn bản vẫn có những hạn chế khá căn bản như sau:

    1. Các quy phạm pháp luật phân tán và chưa có tính thống nhất cao

    Việc đưa các QPPL về quảng cáo vào một số luật chuyên ngành ra đời sau Pháp lệnh Quảng cáo đã kịp thời bổ sung khung pháp lý để điều chỉnh những hoạt động chưa được quy định trong Pháp lệnh Quảng cáo. Tuy nhiên, tính đến nay, đã có tới 13 văn bản QPPL do Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành chứa đựng quy định về quảng cáo, kèm theo hàng chục nghị định, thông tư hướng dẫn thi hành các văn bản QPPL nói trên. Tình trạng các QPPL về quảng cáo phân tán trong quá nhiều văn bản QPPL như vậy đã gây nên những khó khăn đáng kể cho các đơn vị, doanh nghiệp tham gia hoạt động quảng cáo và các nhà quản lý trong lĩnh vực này. 

    Bên cạnh đó, giữa một số quy định của Pháp lệnh Quảng cáo với các luật liên quan và cam kết của nước ta khi gia nhập WTO có nhiều điểm không thống nhất với nhau. Cụ thể như sau:

    - Về những hành vi bị nghiêm cấm, danh sách hành vi mà Pháp lệnh Quảng cáo và các luật quy định rất khác nhau. Đáng nói nhất là hành vi “quảng cáo sản phẩm, hàng hóa chưa được phép lưu thông, dịch vụ chưa được phép thực hiện tại thời điểm quảng cáo” bị nghiêm cấm theo quy định tại khoản 7 Điều 5 Pháp lệnh Quảng cáo nhưng không hề được quy định trong các luật ban hành sau đó là Luật Thương mại và Luật Khám, chữa bệnh. 

    - Về quảng cáo trên xuất bản phẩm, khoản 3 Điều 12 Pháp lệnh Quảng cáo cho phép quảng cáo trên sách và chỉ quy định “Không được quảng cáo hoạt động kinh doanh, hàng hóa, dịch vụ trên bìa một của các loại sách”. Trong khi đó, theo khoản 1 Điều 29 Luật Xuất bản, trên bìa sách chỉ được phép quảng cáo về tác giả, tác phẩm và nhà xuất bản.

    - Về phương tiện quảng cáo, Điều 9 Pháp lệnh Quảng cáo liệt kê các loại phương tiện bao gồm: báo chí; mạng thông tin máy tính; xuất bản phẩm; chương trình hoạt động văn hóa, thể thao,... Trong khi đó, Điều 106 Luật Thương mại lại sử dụng thuật ngữ các phương tiện thông tin đại chúng; các phương tiện truyền tin,... Sự thiếu thống nhất về thuật ngữ nếu không gây khó khăn cho các nhà quản lý và tổ chức cá nhân liên quan đến hoạt động quảng cáo trong việc áp dụng quy định của pháp luật thì cũng khó chấp nhận đối với hệ thống văn bản QPPL.

    - Về hoạt động quảng cáo của tổ chức, cá nhân nước ngoài, Điều 20 Pháp lệnh Quảng cáo quy định: “Tổ chức, cá nhân kinh doanh dịch vụ quảng cáo nước ngoài được đặt chi nhánh tại Việt Nam để thực hiện kinh doanh dịch vụ quảng cáo”. Tuy nhiên, theo cam kết của Việt Nam khi gia nhập WTO thì hình thức tổ chức, cá nhân kinh doanh dịch vụ quảng cáo nước ngoài đặt chi nhánh tại Việt Nam đã được thay thế bằng hình thức “liên doanh hoặc tham gia hợp đồng hợp tác kinh doanh đối với đối tác Việt Nam đã được phép kinh doanh dịch vụ quảng cáo”.

    Một tình trạng rất đáng quan tâm là giữa các văn bản hướng dẫn thi hành Pháp lệnh Quảng cáo với chính Pháp lệnh ấy cũng có nhiều điểm không thống nhất. Cụ thể là:

    - Khoản 3 Điều 5 Pháp lệnh Quảng cáo cấm sử dụng Quốc kỳ để quảng cáo. Tuy nhiên, điểm c khoản 8 Mục 2 Thông tư 43/2003/TT-BVHTT lại quy định: “không được dùng màu cờ Tổ quốc làm nền cho quảng cáo”. Quy định như vậy là trái với Pháp lệnh Quảng cáo. Không ít địa phương đã căn cứ vào quy định trên để không cấp giấy phép quảng cáo cho các mẫu quảng cáo sử dụng nền màu đỏ hoặc vàng.

    - Điều 9 và Điều 14 Pháp lệnh Quảng cáo cho phép quảng cáo trên phương tiện giao thông và không khống chế diện tích quảng cáo trên phương tiện này. Tuy nhiên điểm e khoản 8 Mục 2 Thông tư 43 lại quy định: “không được làm thay đổi quá 50% diện tích màu sơn xe có thể hiện sản phẩm quảng cáo”. Mỗi địa phương cũng có những quy định riêng: TP Hà Nội quy định diện tích quảng cáo không được vượt quá 1/2 diện tích hai bên thành xe và không được quảng cáo mặt trước, mặt sau của phương tiện; còn TP Hồ Chí Minh thì hoàn toàn cấm quảng cáo trên các phương tiện giao thông.

    - Theo điểm d khoản 1 Điều 15 Pháp lệnh Quảng cáo, quảng cáo trên màn hình đặt nơi công cộng phải có giấy phép thực hiện quảng cáo. Tuy nhiên, khoản 1 Điều 19 Nghị định 24/2003/NĐ-CP quy định quảng cáo trên màn hình đặt nơi công cộng do chủ phương tiện chịu trách nhiệm và chỉ phải gửi sản phẩm quảng cáo đến Sở Văn hóa - Thông tin (VHTT) trước khi thực hiện quảng cáo ít nhất 10 ngày làm việc. Hiện nay, do việc chia tách chức năng nhiệm vụ từ Bộ VHTT cho 2 bộ: Bộ VHTT&DL và Bộ Thông tin và Truyền thông (TT&TT), một số địa phương chưa xác định được nên đưa loại hình quảng cáo màn hình điện tử đặt nơi cộng cộng cho Sở VHTT&DL hay Sở TT&TT quản lý.

    - Khoản 3 Mục 2 Thông tư 43 quy định quảng cáo về rượu như sau: “a) Các loại rượu có độ cồn từ 15 độ trở xuống chỉ được quảng cáo trên báo in, báo điện tử, đài phát thanh, đài truyền hình, mạng thông tin máy tính như các hàng hóa khác quảng cáo trên phương tiện đó; b) Các loại rượu có độ cồn trên 15 độ chỉ được quảng cáo trong phạm vi địa giới doanh nghiệp sản xuất rượu, bên trong các cửa hàng, đại lý tiêu thụ rượu…”. Trong khi đó khoản 4 Điều 109 Luật Thương mại lại chỉ cấm quảng cáo rượu có độ cồn từ 30 độ trở lên, không cấm hay hạn chế quảng cáo đối với rượu dưới 30 độ.

    2. Nhiều văn bản quy phạm pháp luật ban hành không kịp thời

    Phần lớn các văn bản hướng dẫn thi hành Pháp lệnh Quảng cáo và các luật liên quan không được ban hành kịp thời. Cụ thể là, Pháp lệnh Quảng cáo được ban hành ngày 16/11/2001, có hiệu lực ngày 01/5/2002, nhưng phải đến gần 1 năm sau các văn bản hướng dẫn thi hành là Nghị định 24/2003/NĐ-CP và Thông tư 43/2003/TT-BVHTT mới được ban hành.

    Tiến độ ban hành các thông tư liên tịch hướng dẫn hoạt động quảng cáo trong các lĩnh vực chuyên môn cũng chậm trễ. Thông tư liên tịch số 01/2004/TTLT-BVHTT-BYT của Bộ VHTT và Bộ Y tế hướng dẫn hoạt động quảng cáo trong lĩnh vực y tế và Thông tư liên tịch số 96/2004/TTLT-BVHTT-BNN&PTNT của Bộ VHTT và Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn được ban hành năm 2004; còn Thông tư liên tịch số 03/2005/TTLT-BVHTT-UBTDTT của Bộ VHTT và Ủy ban Thể dục, Thể thao hướng dẫn về hoạt động quảng cáo trong lĩnh vực thể dục thể thao đến năm 2005 mới được ban hành.

    Tình trạng chậm trễ nói trên đã tạo ra những khó khăn nhất định cho cả cơ quan quản lý nhà nước lẫn các tổ chức, doanh nghiệp tham gia hoạt động quảng cáo trong việc thi hành chính sách, pháp luật về quảng cáo.

    3. Một số quy phạm pháp luật chưa chính xác hoặc thiếu cụ thể

    Trước hết, định nghĩa về quảng cáo chưa bao quát được đầy đủ những đối tượng, hành vi cần điều chỉnh trong thực tiễn. Điều 4 Pháp lệnh Quảng cáo quy định như sau: “Quảng cáo là việc giới thiệu đến người tiêu dùng về hoạt động kinh doanh, hàng hóa, dịch vụ, bao gồm dịch vụ có mục đích sinh lời và dịch vụ không có mục đích sinh lời”. Cách hiểu này về cơ bản là đúng nhưng chưa đáp ứng được yêu cầu điều chỉnh một số hình thức quảng cáo đang phổ biến hiện nay như: các bài viết về hoạt động, dịch vụ, sản phẩm của đơn vị hoặc doanh nghiệp; lời cảm ơn thầy thuốc, bệnh viện; lời giới thiệu các bài thuốc; kênh bán hàng trên các phương tiện truyền thông; tổ chức sự kiện,... Phần lớn những thông tin này thực chất là quảng cáo nhưng không phải tính vào diện tích quảng cáo trên báo in và thời lượng quảng cáo trên báo hình, báo điện tử. Các hành vi đó nếu không được điều chỉnh như hành vi quảng cáo có thể sẽ gây ngộ nhận cho người dân, đồng thời nhà nước có khả năng bị thất thu thuế. Mặt khác, một số phương tiện truyền thông đại chúng xếp các thông tin cá nhân như tìm người nhà, tìm việc làm, tin buồn,… vào mục quảng cáo là không phù hợp với định nghĩa của Pháp lệnh Quảng cáo, nhưng cũng chưa có quy định nào của pháp luật điều chỉnh việc đăng tải các thông tin này.

    Pháp lệnh Quảng cáo cũng chưa có những quy định giúp phân biệt quảng cáo ngoài trời với biển hiệu của nhà kinh doanh. Vì vậy, nhiều cơ sở kinh doanh đã chọn phương án “lách luật”, trình bày biển hiệu như biển quảng cáo để không phải xin giấy phép quảng cáo ngoài trời.

    Về những hành vi bị cấm trong hoạt động quảng cáo, các quy định trong Pháp lệnh Quảng cáo còn chung chung, khó áp dụng trong thực tiễn. Cụ thể như sau:

    - Khoản 2 Điều 5 cấm “quảng cáo trái với truyền thống lịch sử, văn hóa, đạo đức, thuần phong, mỹ tục của dân tộc Việt Nam”. Quy định này thiếu cụ thể, dễ làm cho cơ quan quản lý cấp phép có những quyết định cảm tính, thiếu khách quan, trong khi đó hiện nay chưa có một cơ quan trung gian nào làm trọng tài phân xử vấn đề này. Không ít doanh nghiệp phàn nàn vì mẫu quảng cáo của họ được cấp phép ở địa phương này nhưng đem sang địa phương khác bị từ chối với lý do không phù hợp thuần phong mỹ tục; trong khi đó, chi phí cho thiết kế mẫu quảng cáo rất tốn kém.

    - Khoản 4 Điều 5 cấm “quảng cáo gian dối”. Hành vi gian dối cần được quy định cụ thể hơn, như tại khoản 7 Điều 109 Luật Thương mại: “Quảng cáo sai sự thật về một trong các nội dung số lượng, chất lượng, giá, công dụng, kiểu dáng, xuất xứ hàng hóa, chủng loại, bao bì, phương thức phục vụ, thời hạn bảo hành của hàng hóa, dịch vụ”, nếu không thì rất khó thực hiện. 

    - Pháp lệnh Quảng cáo chưa đề cập đến một số hành vi cần cấm trong quảng cáo như quảng cáo so sánh; sử dụng sản phẩm quảng cáo gây hại cho sức khỏe và sự hình thành nhân cách của trẻ em, …

    4. Một số quy phạm pháp luật không còn phù hợp với thực tiễn

    4.1. Quy định về các phương tiện quảng cáo

    Sau khi Pháp lệnh Quảng cáo được ban hành, các phương tiện và hoạt động quảng cáo đã có rất nhiều thay đổi. Không ít loại hình và phương tiện quảng cáo mới xuất hiện nên chưa được điều chỉnh trong Pháp lệnh Quảng cáo như: quảng cáo trên mạng viễn thông, quảng cáo chạy chữ trên truyền hình, quảng cáo bằng đoàn người, quảng cáo bằng cách in lô-gô và tên doanh nghiệp tài trợ dưới các pa-nô tuyên truyền, cổ động chính trị, ...

    4.2. Quy định về quảng cáo trên báo in

    Vướng mắc lớn nhất cần giải quyết hiện nay là việc hạn chế diện tích, số trang, số lần quảng cáo trên báo.

    Điều 10 Pháp lệnh Quảng cáo quy định báo in được quảng cáo không quá 10% diện tích tổng số trang của báo. Quy định này chủ yếu nhằm bảo vệ quyền lợi của độc giả nhưng theo quy định tại các Điều 5 và 6 Nghị định 24, quảng cáo trên báo in phải có phần riêng, trang riêng và không được tính vào giá bán, do vậy, số trang quảng cáo nhiều hay ít không ảnh hưởng đến độc giả. Hơn nữa, từ năm 2002, các báo hoạt động theo cơ chế tự chủ tài chính, việc hạn chế diện tích quảng cáo trên báo in sẽ ảnh hưởng đến doanh thu của các báo và không khuyến khích các báo nâng cao chất lượng. Hiện nay, không ít báo gặp khó khăn để tự trang trải cho hoạt động của mình. Theo thống kê của Hiệp hội Quảng cáo Việt Nam, có đến 80% báo in không đạt 10% diện tích quảng cáo cho phép.

    4.3. Quy định về quảng cáo trên báo điện tử và internet

    Khoản 4 Điều 10 Pháp lệnh Quảng cáo quy định “Báo điện tử được quảng cáo như đối với báo in”. Nhưng những quy định đối với báo in hoàn toàn không phù hợp với loại hình báo điện tử.

    Trước hết, việc cấm quảng cáo trên trang một, bìa một của báo và cho phép mở chuyên trang quảng cáo hoàn toàn không có tính khả thi. Báo điện tử không có trang một, bìa một mà chỉ có trang chủ và các trang bên trong (hiện ra sau khi độc giả nhấp chuột vào điểm nhất định trên trang chủ). Do đó, toàn bộ thông tin vắn tắt của báo, trong đó có thông tin quảng cáo, đều phải được thể hiện ngay trên trang chủ. Khái niệm chuyên trang quảng cáo cũng không phù hợp đối với báo điện tử vì sẽ không ai chỉ đọc thông tin quảng cáo không kèm nội dung tin.

    Mặt khác, do đặc thù về tính năng, công nghệ và phương thức hoạt động của phương tiện điện tử, diện tích quảng cáo của báo điện tử có thể mở rộng, mẫu quảng cáo có thể phóng to, thu nhỏ tùy theo ý muốn của độc giả. Bên cạnh đó, hiện đang có tình trạng nhiều quảng cáo trên báo điện tử không được bố trí vào diện tích dành riêng cho quảng cáo mà hiển thị mỗi khi độc giả vô tình di chuột vào những từ nhất định trên bài báo, bản tin. Cách quảng cáo này xâm phạm quyền tự do lựa chọn của độc giả nhưng chưa có QPPL nào điều chỉnh.

    Việc khống chế diện tích quảng cáo trên báo điện tử là 10% như quy định của Luật cũng sẽ tạo ra cho báo điện tử những khó khăn lớn hơn nhiều so với báo in vì tất cả các báo điện tử chỉ có nguồn thu duy nhất từ quảng cáo. Theo khảo sát của Đoàn hiện nay chỉ có 3 báo điện tử hoạt động hòa vốn hoặc có lãi là Dantri.com, Vnexpress.net, Vietnamnet.vn, các báo còn lại đều lỗ. Hạn chế nguồn thu từ quảng cáo, báo điện tử sẽ không đủ kinh phí để chi cho hạ tầng công nghệ, thuê máy chủ, băng thông, đường truyền và nguồn nhân lực vận hành, do đó sẽ khó có điều kiện nâng cao chất lượng tin bài và nhiều báo sẽ không thể tồn tại.

    Về mặt kỹ thuật, một số chuyên gia công nghệ thông tin và viễn thông cho rằng việc quy định diện tích quảng cáo trên báo điện tử theo tỷ lệ % so với diện tích màn hình máy tính là không hợp lý và khả thi. Theo họ, đối với cả ba trường hợp sử dụng màn hình máy tính, màn hình ti vi và màn hình điện thoại di động, nên dựa trên đơn vị pixel (khoảng 260 px) là phù hợp và có tính khả thi cao nhất. 

    Bên cạnh những vướng mắc liên quan đến quy định về diện tích quảng cáo, các văn bản QPPL về quảng cáo còn một số hạn chế như sau:

    - Quy định về việc thẩm định sản phẩm quảng cáo không hợp lý

    Điểm a khoản 1 Điều 19 Nghị định 24 quy định: “Quảng cáo trên mạng thông tin máy tính phải gửi sản phẩm quảng cáo đến Bộ VHTT trước khi thực hiện quảng cáo ít nhất 10 ngày làm việc”. Tuy nhiên, do đặc thù của quảng cáo trên mạng là nhanh chóng và linh hoạt, thay đổi thông tin liên tục, nên quy định này không có tính khả thi. Trên thực tế, không có báo điện tử nào thực hiện quy định này.

    - Thiếu quy định về trách nhiệm của báo điện tử về các trang liên kết

    Theo quy định của Luật Báo chí, cơ quan báo điện tử phải chịu trách nhiệm về nội dung thông tin trên báo của mình. Do đặc thù của công nghệ thông tin, báo điện tử có thể liên kết với các báo khác qua các đường link. Hiện nay, pháp luật Việt Nam chưa có quy định cụ thể về trách nhiệm của cơ quan báo điện tử đối với nội dung các website liên kết với báo mình; các báo chỉ chịu trách nhiệm về nội dung trên trang web do báo đăng ký.

    - Thiếu quy định quản lý quảng cáo trên các trang mạng xã hội, thư điện tử, blog và tin nhắn SMS trên điện thoại di động.

    Hiện nay, theo quy định, chỉ có báo điện tử và trang thông tin điện tử phải xin cấp phép, vì vậy, các blog cá nhân, các trang mạng xã hội, thư điện tử, điện thoại di động,… liên quan đến hoạt động quảng cáo đang nằm ngoài sự quản lý nhà nước. Một số trang mạng từ các máy chủ nước ngoài đang tự do quảng cáo không được kiểm soát bằng pháp luật Việt Nam.

    - Thiếu quy định đối với loại hình quảng cáo tìm kiếm

    Cùng với sự ra đời mạng tìm kiếm Google, đã xuất hiện một loại hình dịch vụ mới là quảng cáo tìm kiếm (search advertisement) bên cạnh loại hình quảng cáo hiển thị (display advertisement) quen thuộc. Nhiều quảng cáo trên báo điện tử, trang tin điện tử không được bố trí vào diện tích dành riêng cho quảng cáo mà hiển thị mỗi khi độc giả trang điện tử di chuột vào những từ nhất định trên bài báo, bản tin, làm phiền độc giả. Tuy nhiên, cho đến nay vẫn chưa có văn bản QPPL nào về quảng cáo ở nước ta có những quy định điều chỉnh loại hình quảng cáo tìm kiếm. 

    4.4. Quy định về quảng cáo trên báo nói, báo hình

    Cũng như báo in và báo điện tử, các đài phát thanh - truyền hình mà Đoàn Giám sát đến làm việc đều kiến nghị bãi bỏ hoặc nới lỏng quy định tại khoản 3 Điều 10 Pháp lệnh Quảng cáo và khoản 2 Điều 8 Nghị định 24 về thời lượng, tần suất quảng cáo trên truyền hình. Lý do đưa ra là những quy định này không phù hợp với cơ chế tự chủ tài chính của các đài phát thanh - truyền hình, đồng thời không thích hợp với hoạt động quảng cáo nói chung, vì để quảng bá sản phẩm có hiệu quả, các doanh nghiệp thường phải tổ chức quảng cáo theo chiến dịch, có khi kéo dài hàng tháng hoặc cả quý; đối với các sản phẩm phục vụ nông nghiệp thì thời lượng, tần suất quảng cáo còn phải theo mùa vụ v.v…

    Thực sự, hiện nay đại bộ phận các đài phát thanh - truyền hình vẫn là đơn vị sự nghiệp có thu hoạt động dựa trên ngân sách nhà nước với nhiệm vụ thông tin, tuyên truyền phục vụ xã hội. Việc quy định thời lượng, tần suất quảng cáo trên truyền hình là để bảo vệ quyền lợi của khán giả - những người đóng thuế duy trì hoạt động của các cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, đơn vị công ích. trong đó có đài phát thanh - truyền hình. Tuy nhiên, nếu vẫn tiếp tục bị giới hạn về thời lượng và tần suất quảng cáo, các đơn vị này cũng khó có thể trở thành đơn vị tự chủ tài chính. Vì vậy, trong dự thảo Luật Quảng cáo sắp tới, có thể phải xây dựng những quy định về quảng cáo phù hợp với từng loại chương trình (kênh) truyền hình, ví dụ: cần phân biệt chương trình thời sự với chương trình giải trí, chương trình bán hàng hoặc phân biệt kênh tuyên truyền với kênh trả tiền. 

    Ngoài vấn đề trên, hoạt động của các kênh bán hàng trên truyền hình cũng đang nảy sinh nhiều vấn đề phức tạp như tình trạng bán hàng không đúng kiểu loại, chất lượng đã quảng cáo, thậm chí lừa dối khách hàng mà không quy được trách nhiệm đã được báo chí đề cập nhiều. Tuy nhiên, do loại hình này chưa được xác định có nằm trong phạm vi điều chỉnh của Pháp lệnh Quảng cáo hay không nên những bất cập trên vẫn chưa được xử lý triệt để.

    4.5. Quy định về quảng cáo trên biển hiệu

    Trong khi Pháp lệnh Quảng cáo chưa có quy định về biển hiệu thì khoản 3 Điều 23 Nghị định 103/2009/NĐ-CP có tham vọng giải quyết vấn đề này bằng cách quy định diện tích lô-gô trên biển hiệu không được vượt quá 20% diện tích biển hiệu. Trên thực tế, việc khống chế diện tích lô-gô trên biển hiệu không những không cần thiết mà còn hạn chế tính sáng tạo của nhà thiết kế và không mang lại hiệu quả quản lý. Trong trường hợp nhà kinh doanh trình bày biển hiệu trên chính lô-gô của mình (ví dụ, ghi tên cơ sở kinh doanh trên hình chiếc máy tính hay chai nước ngọt) thì rất khó xử lý. 

    Nghị định 103 còn quy định về số lượng biển hiệu của mỗi cơ sở kinh doanh. Theo khoản 2 Điều 23 Nghị định 103 lại quy định mỗi trụ sở hoặc nơi kinh doanh độc lập của tổ chức, cá nhân chỉ được đặt 1 biển hiệu ngang và không quá 2 biển hiệu dọc. Quy định này không thể áp dụng được đối với các tòa nhà cao tầng cho thuê văn phòng, một hiện tượng rất phổ biến hiện nay.

    Trong khi đó, Nghị định 103 lại không quy định kích thước của biển hiệu, dẫn đến tình trạng mạnh ai nấy làm, gây lộn xộn, mất mỹ quan đô thị mà chính quyền địa phương không có căn cứ để xử phạt.

    4.6. Quy định về những hành vi bị nghiêm cấm

    Khoản 3 Điều 5 Pháp lệnh Quảng cáo quy định cấm “sử dụng quốc kỳ, Đảng kỳ, Quốc huy, Quốc ca hoặc giai điệu Quốc ca, hình ảnh lãnh tụ, hình ảnh đồng tiền Việt Nam, hình ảnh biển báo giao thông để quảng cáo”. Quy định này không phù hợp với quảng cáo không sinh lời, vì hình ảnh Quốc kỳ, Quốc huy, lãnh tụ  có thể được dùng để quảng cáo trên băng rôn, pa-nô cổ động cho các việc công ích hoặc dịch vụ không sinh lời. Ví dụ, pa-nô cổ động người dân tăng cường rèn luyện sức khỏe có hình Chủ tịch Hồ Chí Minh tập thể dục hay pa-nô cổ động cho Đội tuyển bóng đá quốc gia Việt Nam thi đấu có lá Quốc kỳ là những việc hết sức bình thường. Thậm chí, một ngành kinh doanh như Du lịch cũng có thể sử dụng hình ảnh Quốc kỳ hay Quốc kỳ cách điệu trong sản phẩm quảng cáo của mình (áp phích, pa-nô, phim ảnh, …) giới thiệu với bạn bè quốc tế. Trên thế giới, để quảng bá thương hiệu, sản phẩm đặc trưng của đất nước mình, không ít quốc gia cho phép dùng Quốc kỳ, Quốc huy làm lô-gô quảng cáo (ví dụ, dao díp Thụy Sĩ luôn có hình ảnh Quốc kỳ hoặc Quốc huy nước này). Ngược lại, tuy Pháp lệnh Quảng cáo cấm “dùng hình ảnh người lãnh đạo Đảng và Nhà nước Việt Nam” trong quảng cáo nhưng doanh nghiệp vẫn có thể dùng hình ảnh lãnh đạo Đảng, Nhà nước đến thăm hay dự lễ khai trương, động thổ, tổng kết, … của doanh nghiệp để quảng bá hình ảnh của mình một cách khéo léo hoặc sử dụng hình ảnh của lãnh đạo, công chức ngành, lĩnh vực liên quan đến sản phẩm quảng cáo để quảng cáo cho sản phẩm, thương hiệu của mình, gây ngộ nhận cho khách hàng. Điều này cũng cần tính đến để điều chỉnh trong dự thảo Luật Quảng cáo sắp tới. 

    II. VIỆC THỰC HIỆN CHỨC NĂNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

    1. Việc xây dựng chiến lược phát triển ngành và quy hoạch quảng cáo

    Pháp lệnh Quảng cáo được Ủy ban Thường vụ Quốc hội thông qua từ cuối 2001. Tuy nhiên, phải đến năm 2007, Đề án Chiến lược phát triển quảng cáo Việt Nam đến năm 2015 mới được phê duyệt theo Quyết định số 1683/QĐ-BVHTTDL ngày 03/12/2007.

    Năm 2008, để triển khai nội dung Đề án, tạo sự thống nhất cho công tác xây dựng quy hoạch quảng cáo trong cả nước, Bộ VHTT&DL xây dựng Đề cương hướng dẫn quy hoạch quảng cáo ngoài trời và một số mẫu quy hoạch quảng cáo để các địa phương nghiên cứu và áp dụng. Trên cơ sở đó, một số địa phương đã xây dựng, bổ sung, hoàn thiện quy hoạch quảng cáo, kèm theo phụ lục về khu vực và các tuyến đường cho phép quảng cáo. Việc hoàn thiện quy hoạch quảng cáo địa phương đã tạo cơ sở pháp lý cho hoạt động quảng cáo và công tác quản lý nhà nước trong lĩnh vực này, góp phần đưa hoạt động quảng cáo vào nền nếp, đảm bảo trật tự đô thị và an toàn giao thông. Một số đề án quy hoạch quảng cáo đã phát huy được hiệu quả như đề án quy hoạch quảng cáo trên băng rôn, đề án quy hoạch quảng cáo rao vặt tại Hà Nội.

    Tuy nhiên, vấn đề quy hoạch quảng cáo vẫn còn nhiều bất cập.

    Theo báo cáo của Bộ VHTT&DL, tính đến hết năm 2010, mới có 33/63 tỉnh, thành phố phê duyệt quy hoạch quảng cáo. Sự chậm trễ của các địa phương có thể là do lãnh đạo và cơ quan tham mưu chưa quan tâm đúng mức đến quy hoạch. Về lý do khách quan, có thể thấy quy hoạch quảng cáo chậm vì phải đợi quy hoạch tổng thể kiến trúc đô thị của địa phương, liên quan đến rất nhiều ngành, nhiều lĩnh vực như: văn hóa, xây dựng, giao thông - công chính, tài nguyên - môi trường… và phụ thuộc vào quy hoạch của từng đơn vị hành chính cấp cơ sở (xã, phường, quận, huyện). Hơn nữa quy hoạch này phải được xây dựng trên cơ sở hướng dẫn của Bộ VHTT&DL, mà tiêu chí do Bộ hướng dẫn cũng không ít lần thay đổi. Thêm vào đó, với sự phát triển không ngừng của đô thị, các địa phương phải thường xuyên bổ sung quy hoạch và phải được UBND tỉnh, thành phố phê duyệt mới có giá  trị pháp lý. Thời gian cho mỗi lần điều chỉnh quy hoạch quảng cáo kéo dài từ 4 đến 5 năm. Với quy hoạch thiếu tính ổn định và dễ bị lạc hậu như vậy, cơ quan chức năng có nhiệm vụ cấp phép quảng cáo thường lúng túng, còn các doanh nghiệp thì luôn bị động trong chiến lược, kế hoạch kinh doanh của mình.

    Một hạn chế nữa trong quy hoạch quảng cáo là chất lượng quy hoạch thường không cao. Nguyên nhân trước hết là thiếu chuyên gia, cách làm thiếu chuyên nghiệp. Nhiều địa phương làm quy hoạch chiếu lệ, hình thức, thậm chí giao các quận, huyện tự làm nên thiếu tính đồng bộ. Với cùng một vị trí như siêu thị, nhà ga, đường cao tốc, thậm chí trên cùng một tuyến đường quốc lộ chạy qua nhiều tỉnh, thành, mỗi địa phương lại có những quy định riêng về kích thước bảng, biển quảng cáo. Vì không có sự thống nhất giữa các địa phương nên mỗi khi địa giới hành chính của địa phương thay đổi, doanh nghiệp kinh doanh dịch vụ quảng cáo buộc phải chỉnh sửa biển quảng cáo, rất tốn kém và lãng phí.
    Không ít địa phương bỏ qua quy trình lấy ý kiến người dân, doanh nghiệp kinh doanh dịch vụ quảng cáo khi xây dựng quy hoạch. Việc tham khảo quy hoạch quảng cáo của các nước trong khu vực và trên thế giới trong quá trình xây dựng quy hoạch quảng cáo ít được các nhà quản lý quan tâm. Không ít trường hợp quy hoạch quảng cáo vừa phê duyệt đã lạc hậu, thiếu tầm nhìn và mỹ quan đô thị.

    Ngoài ra, ở một số địa phương, quy hoạch quảng cáo không được công bố công khai dẫn đến hiện tượng cấp phép theo cảm tính làm cho tình trạng “xin -  cho” trong việc cấp phép quảng cáo diễn ra phổ biến mà chưa có biện pháp khắc phục.

    2. Việc phân công, phân cấp giữa các cơ quan quản lý nhà nước

    Theo Pháp lệnh Quảng cáo, cơ quan quản lý nhà nước về quảng cáo là Bộ VHTT. Tuy nhiên, đến năm 2007, sau khi hình thành hai bộ VHTT&DL và TT&TT thì chức năng quản lý nhà nước về quảng cáo đã thay đổi.

    Căn cứ Nghị định số 185/2007/NĐ-CP và Nghị định số 187/2007/NĐ-CP quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ VHTT&DL và Bộ TT&TT, thì Chính phủ giao Bộ VHTT&DL thống nhất quản lý nhà nước về quảng cáo, đồng thời quản lý trực tiếp mảng quảng cáo ngoài trời và quảng cáo có yếu tố nước ngoài; Bộ TT&TT quản lý hoạt động quảng cáo trên báo chí (bao gồm báo in, báo nói, báo hình và báo điện tử), mạng thông tin máy tính và xuất bản phẩm. Tuy nhiên, cả hai nghị định trên đều không nêu rõ cơ chế phối hợp quản lý quảng cáo giữa hai bộ này như thế nào. Do vậy, từ năm 2007 thời điểm hình thành hai bộ đến nay, Bộ VHTT&DL chưa thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với hoạt động quảng cáo trên báo chí và trên xuất bản phẩm (phần được giao cho Bộ TT&TT quản lý về mặt ngành) mặc dù vi phạm về nội dung quảng cáo trên báo in, đài phát thanh, đặc biệt là đài truyền hình và báo điện tử xảy ra liên tục.

    Ngoài ra, tại điểm b khoản 21 Điều 2 Nghị định 189/2007/NĐ-CP ngày 27/12/2007 (quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Công thương), Chính phủ cũng quy định Bộ Công thương có nhiệm vụ “hướng dẫn, kiểm tra về nội dung, điều kiện hoạt động quảng cáo thương mại, hội chợ, triển lãm thương mại, khuyến mại, trưng bày, giới thiệu hàng hóa, dịch vụ ở trong và ngoài nước, thương hiệu theo quy định của pháp luật”. Quy định này dễ dẫn đến trùng lắp với chức năng, nhiệm vụ của Bộ VHTT&DL.

    3. Việc cấp giấy phép quảng cáo ngoài trời

    Theo quy định của pháp luật, hoạt động quảng cáo ngoài trời (quảng cáo trên bảng, biển, pa-nô, băng rôn,...) phải được cấp phép trước khi thực hiện quảng cáo. Việc cấp phép này phụ thuộc vào quy hoạch quảng cáo của địa phương và liên quan đến rất nhiều đầu mối (gồm các ngành văn hóa, xây dựng, giao thông công chính, quản lý đô thị, chính quyền địa phương cấp phường, xã và chủ cho thuê đất hoặc công trình xây dựng). Trong khi đó, tới gần một nửa số tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương chưa công bố quy hoạch quảng cáo và phần lớn quy hoạch quảng cáo của các tỉnh, thành phố khác chưa ổn định. Tình hình này khiến cho cả cơ quan quản lý cũng như doanh nghiệp gặp khó khăn trong việc cấp phép thực hiện quảng cáo ngoài trời.

    Trong thời gian 5 năm đầu thực hiện Pháp lệnh Quảng cáo, để được cấp phép quảng cáo ngoài trời, các doanh nghiệp làm dịch vụ quảng cáo phải xin phép rất nhiều cơ quan. Mỗi địa phương có những quy định về thủ tục khác nhau. Một số địa phương yêu cầu doanh nghiệp nộp cả những giấy tờ không có trong danh mục quy định như hợp đồng kinh tế, giấy đăng ký kết hôn của chủ cho thuê địa điểm quảng cáo, ... Đối với thủ tục xin gia hạn quảng cáo, không ít địa phương đòi hỏi hồ sơ tương tự như hồ sơ xin cấp giấy phép quảng cáo lần đầu.

    Để khắc phục tình trạng trên, ngày 28/02/2007, Bộ VHTT&DL, Bộ Y tế, Bộ NN&PTNT và Bộ Xây dựng đã ban hành Thông tư liên tịch số 06/2007/TTLT-BVHTT-BYT-BNN-BXD nhằm đơn giản hóa thủ tục hành chính, tháo gỡ khó khăn cho doanh nghiệp. Thông tư 06 là một nỗ lực lớn của các bộ, ngành nhằm thực hiện chủ trương cải cách hành chính và được các doanh nghiệp hết sức hoan nghênh. Tuy nhiên việc thực hiện Thông tư này còn có một số bất cập. Theo quy định, Sở VHTT&DL làm đầu mối tiếp nhận hồ sơ, sau đó chuyển đến các sở liên quan để lấy ý kiến. Vướng mắc chủ yếu trong thực hiện Thông tư 06 là các sở chưa có sự phối hợp chặt chẽ, nên khi có những vướng mắc về thủ tục giấy tờ giữa các sở, doanh nghiệp không thể trực tiếp tháo gỡ, thời gian chờ đợi kéo dài, ảnh hưởng đến hoạt động quảng cáo của doanh nghiệp. Nhiều doanh nghiệp phải thực hiện quy trình ngược là làm việc với các sở liên quan trước khi đến nộp hồ sơ cho Sở VHTT&DL.

    Riêng trong ngành Y tế, do đặc thù của loại hàng hóa, dịch vụ liên quan đến sức khỏe, tính mạng con người, một số sản phẩm vẫn do Bộ Y tế cấp giấy phép lưu hành nên các địa phương chỉ có thể thực hiện được thủ tục cấp giấy phép một cửa liên thông khi sản phẩm đã được Bộ Y tế cho phép lưu thông trên thị trường. Bên cạnh đó, chỉ có các sản phẩm do Bộ Y tế cấp giấy chứng nhận chất lượng mới được phép lưu thông trên cả nước, còn nếu giấy chứng nhận do  Sở Y tế cấp thì chỉ có giá trị trong phạm vi địa phương ấy, mỗi khi đến địa phương khác lại phải xin cấp lại. Một bất cập nữa trong thủ tục cấp phép đối với việc quảng cáo hàng hóa, dịch vụ trong lĩnh vực y tế là quy định tại khoản 4 Điều 17 Nghị định 24: Doanh nghiệp “phải thông báo đầy đủ nội dung sản phẩm quảng cáo cho Bộ Y tế hoặc Sở Y tế nếu được Bộ Y tế ủy quyền [...] Trong thời hạn mười ngày làm việc kể từ ngày nhận được văn bản thông báo, nếu Bộ Y tế hoặc Sở Y tế không có văn bản trả lời thì người quảng cáo hoặc người kinh doanh dịch vụ quảng cáo có quyền thực hiện nội dung quảng cáo theo nội dung đã thông báo”. Quy định này chưa tính đến một thành phần quan trọng tham gia hoạt động quảng cáo là cơ quan báo chí. Khi tiếp nhận hồ sơ quảng cáo, cơ quan báo chí không có đủ căn cứ xác định Bộ Y tế hoặc Sở Y tế có hay không có văn bản trả lời doanh nghiệp để quyết định đăng tải hay không đăng tải sản phẩm quảng cáo đó. 

    Sự phối hợp giữa các địa phương trong việc cấp giấy phép quảng cáo ngoài trời cũng là một vấn đề cần được giải quyết. Theo quy định thì sản phẩm quảng cáo đã được duyệt ở một địa phương có thể sử dụng trên phạm vi cả nước, nhưng đôi khi, cùng một sản phẩm quảng cáo đã được duyệt ở địa phương này, mỗi lần chuyển qua một địa phương khác lại phải duyệt lại, làm mất thời gian, kinh phí của doanh nghiệp. Trong một số trường hợp, sản phẩm quảng cáo đã sử dụng trên báo in, đài truyền hình vẫn không được cấp phép quảng cáo trên bảng, biển, pa-nô.

    4. Việc thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm

    Công tác thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm trong hoạt động quảng cáo đã được Thanh tra Bộ VHTT&DL và các địa phương chú trọng. Theo Báo cáo của UBND TP Hồ Chí Minh, trong 9 năm, Sở VHTT&DL và các quận, huyện đã tổ chức nhiều đợt kiểm tra, tịch thu 9.542 băng rôn, 7.988 bảng quảng cáo nhỏ, 378 bảng quảng cáo tấm lớn và 500.000 tờ rơi quảng cáo rao vặt trái phép; phối hợp với Sở Bưu chính - Viễn thông cắt trên 1.000 số điện thoại quảng cáo rao vặt không đúng nơi quy định. Tổng số vụ vi phạm do thành phố xử lý là 1.190 vụ và quận huyện xử lý là 4.863 vụ vi phạm. Riêng ở Hà Nội, trong năm 2010, Sở VHTT&DL đã tiến hành kiểm tra thường xuyên hoạt động quảng cáo, phát hiện và lập biên bản vi phạm hành chính đối với 109 trường hợp; ra quyết định xử phạt với số tiền 451.000.000 đồng; buộc tháo dỡ 74 biển quảng cáo sai quy định.

    Nhìn chung, Sở VHTT&DL các địa phương đã chú trọng đến công tác thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm trong lĩnh vực quảng cáo, tuy nhiên chủ yếu mới tập trung vào quảng cáo ngoài trời. Nguyên nhân được xác định là lực lượng thanh tra quá mỏng, chủ yếu là hoạt động kiêm nhiệm, địa bàn hoạt động rộng. Hơn nữa, hoạt động quảng cáo liên quan đến nhiều ngành, trong khi quy định của pháp luật về chức năng, nhiệm vụ của từng ngành chưa rõ, quy định về thủ tục xử lý còn cồng kềnh, quy định về chế tài không đủ mạnh, khó cho công tác thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm. Cụ thể như sau:

    - Đối với lĩnh vực quảng cáo ngoài trời, do chưa phân định rõ trách nhiệm giữa các cơ quan, nên trong một số trường hợp, với cùng một lỗi vi phạm, doanh nghiệp bị xử phạt nhiều lần bởi các cơ quan khác nhau. Ngoài ra, hoạt động cưỡng chế xử phạt vi phạm cũng còn bất cập. Theo Nghị định 37/2005/NĐ-CP ngày 18/3/2005 của Chính phủ quy định đối với hoạt động cưỡng chế, phải có đại diện của cơ quan công an, chính quyền địa phương. Quy định này gây khó khăn cho thanh tra vì sai phạm trong hoạt động quảng cáo diễn ra thường xuyên nhưng không phải lúc nào cũng triệu tập được đầy đủ đại diện các cơ quan liên quan để tiến hành cưỡng chế.

    - Chế tài đối với những vi phạm về quảng cáo theo Nghị định số 75/2010/NĐ-CP còn thấp, không đáng kể so với lợi nhuận thu được, khiến các cơ sở quảng cáo sẵn sàng chịu phạt và tiếp tục vi phạm. Một số hành vi vi phạm chưa quy định được chế tài xử phạt.

    III.  THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG QUẢNG CÁO

    1. Sự phát triển các doanh nghiệp hoạt động quảng cáo

    Từ khi Pháp lệnh Quảng cáo ra đời, hoạt động quảng cáo ở nước ta đã có bước phát triển mạnh với sự gia tăng về số lượng doanh nghiệp kinh doanh dịch vụ quảng cáo, sự mở rộng về hình thức, quy mô và công nghệ quảng cáo.

    Nếu như năm 2002, nước ta chỉ mới có trên 1000 doanh nghiệp quảng cáo thì cho tới nay đã có đến 7000 doanh nghiệp đăng ký kinh doanh trong lĩnh vực này. Theo số liệu thống kê của Công ty truyền thông TNS Media Việt Nam, doanh thu ngành quảng cáo tăng từ 550 triệu USD năm 2008 lên 736 triệu USD năm 2009 và khoảng 900 triệu USD năm 2010. Riêng Đài Truyền hình Việt Nam và Đài Truyền hình TP. Hồ Chí Minh, trong năm 2010, mỗi đài đạt 2500 tỷ đồng doanh thu từ quảng cáo, trong khi cả ngành xuất bản một năm cũng chỉ đạt lãi 45 tỷ đồng (số liệu thống kê năm 2009). Cùng với sự lớn mạnh của các doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực quảng cáo, các phương tiện quảng cáo cũng ngày càng hiện đại, phong phú và đa dạng.

    Hoạt động kinh doanh dịch vụ quảng cáo của các doanh nghiệp Việt Nam hiện nay đã từng bước được mở rộng cả về quy mô và chất lượng sản phẩm. Một số doanh nghiệp đã khẳng định được vị trí trên thị trường, hoạt động mang tính chuyên nghiệp cao. Đã có 30 doanh nghiệp quảng cáo có yếu tố nước ngoài và khoảng trên 30 văn phòng đại diện của tổ chức, cá nhân kinh doanh dịch vụ quảng cáo nước ngoài hoạt động tại Việt Nam, góp phần làm cho hoạt động quảng cáo thêm sôi động, giúp các doanh nghiệp Việt N  am tiếp cận được với công nghệ tiên tiến, học hỏi được nhiều kinh nghiệm. Tuy nhiên, đa số các doanh nghiệp quảng cáo Việt Nam là doanh nghiệp quy mô nhỏ, chủ yếu làm gia công in ấn, kẻ vẽ bảng quảng cáo, biển hiệu, hoặc tổ chức sự kiện. Do hạn chế về năng lực và thiếu tính chuyên nghiệp, nên mặc dù số lượng công ty quảng cáo Việt Nam rất lớn, nhưng chỉ chiếm khoảng 20% thị phần quảng cáo tại Việt Nam.

    2. Hoạt động quảng cáo trong các lĩnh vực

    2.1. Quảng cáo ngoài trời  

    Theo số liệu thống kê của Hiệp hội Quảng cáo Việt Nam, quảng cáo ngoài trời chiếm khoảng 10% doanh số quảng cáo. Tuy nhiên, trước ưu thế của công nghệ truyền thông, thị phần quảng cáo ngoài trời ở một số nơi đang có xu hướng bị thu hẹp.

    Về nhân lực, số cán bộ, công chức tham gia quản lý hoạt động quảng cáo ngoài trời chiếm tới đến 95% nguồn lực bộ máy nhà nước. Đa số các doanh nghiệp kinh doanh dịch vụ quảng cáo cũng đều làm quảng cáo ngoài trời.

    Cùng với những thay đổi chung của bộ mặt đô thị, ở nhiều nơi, quảng cáo ngoài trời đã được quy hoạch và thể hiện chất lượng cao hơn, góp phần tăng cường mỹ quan đô thị. Nếu như trước đây bảng, biển quảng cáo chủ yếu là khung sắt, mặt tôn sơn thì hiện nay, hình thức, chất liệu và công nghệ của các bảng quảng cáo hiện đại và phong phú hơn rất nhiều: bảng trụ hiện nay thường được làm bằng khung thép, căng bạt hiflex; cá c loại bảng điện tử, đèn neonsign được sử dụng phổ biến,… với nhiều hình thức sinh động, mới lạ, bắt mắt.

    Tuy vậy, tại nhiều đô thị lớn, đặc biệt là các cửa ngõ vào đô thị và các nút giao thông, tình trạng quảng cáo lộn xộn, mất mỹ quan vẫn còn phổ biến. Nhiều lớp biển quảng cáo cũ, mới, lớn, nhỏ đủ màu sắc chồng lên nhau. Tại nhiều trung tâm thành phố, băng rôn, áp phích được treo cả trên cây, cột điện, thậm chí giăng cả trên dây điện. Không ít bảng quảng cáo, băng rôn hết hạn quảng cáo nhưng không được tháo dỡ kịp thời, bụi bẩn, hư hỏng, trông rất nhếch nhác. Tình trạng biển hiệu lẫn với biển quảng cáo diễn ra phổ biến. Không ít biển hiệu chiếm toàn bộ mặt tiền cả tòa nhà, hoặc vài tòa nhà cùng một lúc, với những màu sắc chói nhất. Việc lắp dựng bảng quảng cáo, băng rôn, biển hiệu sai kích thước, sai vị trí đã phê duyệt mặc dù đã được chấn chỉnh nhiều nhưng vẫn xảy ra thường xuyên. Nhiều cửa hàng còn tận dụng đặt thêm biển hiệu ở mọi nơi có thể như vỉa hè, lòng đường, giải phân cách, cột điện, cành cây, tường nhà, …

    Nhưng gây bức xúc nhất là quảng cáo rao vặt với loa đài tăng âm ồn ào, tờ rơi tờ gấp rải khắp mọi nơi và điều đặc biệt gây khó chịu cho cư dân đô thị là việc dán, sơn những mẩu quảng cáo nhỏ in kèm số điện thoại ở tất cả các bức tường nhà riêng, nơi công cộng,… Gần đây, một số địa phương đã ra văn bản chỉ đạo quản lý hoạt động này, đặc biệt quy định xử lý các trường hợp quảng cáo rao vặt sai quy định, như thu hồi số thuê bao vi phạm; tổ chức nhiều đợt ra quân bóc gỡ, tẩy xóa các quảng cáo rao vặt trên tường nhà và nơi công cộng, …. Tuy nhiên, biện pháp xử phạt của các địa phương chủ yếu mới là xử lý tình huống, chưa giải quyết triệt để tận gốc vấn đề. Một số địa phương như Hà Nội, TP Hồ Chí Minh, Hải Phòng, Đà Nẵng, … nhận thức quảng cáo rao vặt là nhu cầu thiết yếu của người dân, đã quy hoạch một số điểm dành riêng cho quảng cáo rao vặt, kêu gọi xã hội hóa để làm những công trình cho người dân đăng quảng cáo miễn phí. Đáng tiếc là việc triển khai ý tưởng đó còn chậm và hiệu quả chưa cao.

    Nội dung bảng, biển quảng cáo ngoài trời cũng gây nhiều bức xúc. Không ít bảng, biển quảng cáo có nội dung phản cảm. Một số bảng, biển quảng cáo mang tính cạnh tranh thiếu lành mạnh. Việc viết sai chính tả trên bảng quảng cáo, băng rôn, biển hiệu diễn ra khá phổ biến. Không ít bảng quảng cáo, biển hiệu chỉ viết bằng tiếng nước ngoài, trái với quy định của pháp luật. 

    2.2. Quảng cáo trên báo chí, internet và các phương tiện viễn thông

    Về báo in, theo báo cáo của Bộ TT&TT, hiện nay, toàn quốc có 745 cơ quan báo chí với 1003 ấn phẩm. Với những ưu điểm như chi phí hợp lý, đối tượng độc giả lớn và chủ yếu là độc giả truyền thống, nên hầu hết các doanh nghiệp vừa và nhỏ lựa chọn phương tiện này để quảng cáo. Quảng cáo trên báo và tạp chí in chiếm tỷ trọng thứ hai sau truyền hình với doanh thu từ 15 - 20%. Tuy nhiên chỉ có một số ít báo, tạp chí có doanh thu cao từ hoạt động quảng cáo như các báo Thanh niên, Tuổi trẻ, Sài gòn Tiếp thị, … Hiện nay, thị phần quảng cáo trên các phương tiện này cũng đang bị thu hẹp dần.

    Về báo nói, báo hình, theo báo cáo của Bộ TT&TT, cả nước hiện có 67 đài phát thanh, truyền hình (PT-TH) trung ương và địa phương, với gần 200 kênh chương trình, trong đó có 109 kênh chương trình truyền hình quảng bá. Với lợi thế của mình, hoạt động quảng cáo trên truyền hình chiếm tỷ trọng cao nhất trong các phương tiện truyền thông. Chi phí cho quảng cáo trên truyền hình chiếm gần 80% tổng chi phí quảng cáo trên các phương tiện thông tin đại chúng. Doanh thu từ quảng cáo trên truyền hình trở thành một trong những nguồn thu chính của các đài phát thanh và truyền hình. Khách hàng mua quảng cáo của các đài truyền hình thường là các tập đoàn kinh tế lớn, đa phần các doanh nghiệp có yếu tố nước ngoài do chí phí quảng cáo trên đài truyền hình rất cao, đặc biệt là giờ vàng. Một số kênh, đài thu hút được nhiều quảng cáo nhất trong cả nước đó là kênh VTV3, VTV1 (Đài Truyền hình Việt Nam), kênh HTV7, HTV9 (Đài Truyền hình TP Hồ Chí Minh), VTC9 (Truyền hình kỹ thuật số VTC), các đài Phát thanh và Truyền hình Vĩnh Long, Hải Phòng, Hà Tây, Đà Nẵng…, kênh VOV giao thông (Đài Tiếng nói Việt Nam). Còn lại, đa số các đài cũng còn gặp nhiều khó khăn trong việc thu hút quảng cáo, đặc biệt là đối với những đài thuộc các tỉnh mà nền kinh tế thị trường chưa sôi động và diện phủ sóng hẹp.
    Về báo điện tử và các phương tiện internet, viễn thông, theo báo cáo của Bộ TT&TT, tính đến tháng 11 năm 2010 đã có 26 triệu người sử dụng internet (chiếm 31% dân số Việt Nam). Cả nước hiện có 34 báo điện tử, 66 trang thông tin điện tử và 43.575 trang web được cấp phép. Đa số các báo điện tử, trang tin điện tử, trang web hoạt động đều có quảng cáo. Chi phí từ quảng cáo trên phương tiện này mới chỉ chiếm khoảng 3% tổng chi phí từ quảng cáo trên các phương tiện truyền thông. Tuy nhiên, đây là hình thức quảng cáo đầy tiềm năng, có xu hướng ngày càng mở rộng, đặc biệt cho đối tượng khách hàng trẻ tuổi.

    Ngoài ra, trong thời gian gần đây còn xuất hiện nhiều phương tiện quảng cáo khác như quảng cáo trên điện thoại di động, trò chơi trực tuyến hoặc thông qua các chương trình tổ chức sự kiện, văn nghệ, thể thao, … Doanh thu quảng cáo trên các phương tiện này hiện nay không đáng kể.

    Có thể nói, quảng cáo là một ngành kinh tế. Hoạt động quảng cáo phản ánh trình độ phát triển của nền kinh tế - xã hội của đất nước và đang dần dần trở thành nguồn đóng góp đáng kể cho ngân sách nhà nước. Việc mở rộng hơn nữa quy mô quảng cáo sẽ góp phần giúp doanh nghiệp quảng bá sản phẩm, giúp người tiêu dùng có nhiều thông tin trong việc lựa chọn hàng hóa, giúp tăng thu ngân sách và thúc đẩy nền kinh tế phát triển. Tuy nhiên, do hệ thống pháp luật về quảng cáo của Việt Nam chưa đầy đủ, đồng bộ và chưa theo kịp sự phát triển của hoạt động quảng cáo, hơn nữa, các cấp, các ngành chưa đánh giá được đầy đủ vị trí, vai trò của quảng cáo nên hoạt động này đến nay còn nhiều bất cập.

    Sai phạm phổ biến trong hoạt động quảng cáo trên báo chí hiện nay là: quảng cáo vượt quá diện tích quy định trên báo in, báo điện tử; vượt thời lượng cho phép trên truyền hình; quảng cáo trên trang 1 bìa 1; nội dung quảng cáo lẫn với nội dung tin bài; quảng cáo sản phẩm nhạy cảm phát sóng vào giờ vàng, ... Một số quảng cáo có nội dung vi phạm vào điều cấm như: quảng cáo sai sự thật, quảng cáo gây phản cảm, không phù hợp với thuần phong mỹ tục, quảng cáo có nội dung mê tín dị đoan; quảng cáo có tính chất so sánh; dùng hình ảnh lãnh đạo Đảng và Nhà nước để quảng cáo; quảng cáo một số hàng hóa mà pháp luật cấm quảng cáo như quảng cáo rượu trên 30 độ, …

    Có một thực trạng gây bức xúc trong dư luận nhiều năm nhưng chưa được các cơ quan chức năng vào cuộc để giải quyết đó là tình trạng bị ép mua quảng cáo. Tình trạng này diễn ra ở những báo, tạp chí có số lượng phát hành thấp, không đủ tiền nuôi bộ máy,  nên phải “chạy quảng cáo” để tăng thu nhập. Không ít lãnh đạo các cơ quan, doanh nghiệp phàn nàn vì dù không có nhu cầu nhưng họ vẫn phải chấp nhận mua quảng cáo vì sợ có thể bị viết bài làm ảnh hưởng đến uy tín cơ quan, doanh nghiệp mình.

    3. Xã hội hóa hoạt động quảng cáo

    Thực hiện Nghị quyết 05 và các Nghị định 90, 69 của Chính phủ về xã hội hóa các hoạt động giáo dục, y tế, văn hóa, ... nhiều tỉnh, thành phố đã huy động doanh nghiệp quảng cáo tham gia xây dựng một số công trình công cộng kết hợp quảng cáo như cột treo pa-nô, phướn, bảng rao vặt, nhà chờ xe buýt, thùng rác công cộng, ... hoặc kẻ vẽ các pa-nô, phướn tuyên truyền kèm theo lô-gô và tên doanh nghiệp. Tuy nhiên, do chủ trương công tác của địa phương thiếu nhất quán, một số dự án xã hội hóa hiện nay đang bị ách tắc. Ví dụ, ở Hà Nội, Công ty Hà Việt xây 30 nhà chờ xe buýt, Công ty Mặt trời Vàng (GOLDSUN) làm 500 thùng rác công cộng với chi phí 20.000.000 đồng/thùng và 40.000 đồng/tháng/thùng để duy trì hoạt động, nhưng sau một thời gian đưa vào sử dụng, thành phố lại cho dừng thực hiện, gây thiệt hại cho doanh nghiệp.

    4. Hoạt động của Hiệp hội Quảng cáo Việt Nam

    Sau khi Pháp lệnh Quảng cáo được ban hành, tháng 12 năm 2001, Hiệp hội Quảng cáo Việt Nam được thành lập. Trong 10 năm hình thành và phát triển, Hiệp hội đã phối hợp chặt chẽ với cơ quan quản lý nhà nước, đặc biệt là Bộ VHTT&DL, để đưa ra những đề xuất, kiến nghị về chính sách, cho ý kiến vào quá trình xây dựng văn bản quản lý của các cấp, các ngành và các địa phương.  Ví dụ, Hiệp hội đã phối hợp với Cục Văn hóa cơ sở xây dựng Đề án Chiến lược Phát triển quảng cáo Việt Nam; tổ chức Triển lãm “Quảng cáo Việt Nam 20 năm đổi mới và phát triển”; góp ý kiến vào các văn bản của Bộ VHTT&DL, UBND TP Hà Nội và Đề án quy hoạch quảng cáo của Hà Nội, TP Hồ Chí Minh, Hải Phòng, Hải Dương, Vĩnh Phúc, Bình Định, … Bên cạnh đó, Hiệp hội cũng đã tích cực vận động hội viên thực hiện nghiêm các quy định của pháp luật về quảng cáo và tổ chức một số lớp bồi dưỡng chuyên môn, nghiệp vụ về quảng cáo. Với sự giúp đỡ của Bộ VHTT&DL, Hiệp hội đã gia nhập Hiệp hội Quảng cáo Thế giới (IAA) và Liên đoàn Các Hiệp hội Quảng cáo Châu Á (AFAA). Năm 2013, Hiệp hội sẽ đăng cai tổ chức Đại hội Liên hoan Quảng cáo Châu Á (AdAsia).

    Tuy nhiên, hiện nay, ở nhiều tỉnh, thành phố, Hiệp hội vẫn chưa có tổ chức cơ sở và cũng chưa chủ động tham gia ý kiến với các cơ quan quản lý nhà nước ở trung ương và địa phương để góp phần tháo gỡ khó khăn, bảo vệ quyền lợi hội viên.

    IV.  ĐỀ XUẤT, KIẾN NGHỊ

    Từ kết quả giám sát đã trình bày, Đoàn Giám sát kiến nghị như sau:

    1. Một số vấn đề cần quan tâm khi xây dựng Luật Quảng cáo

    1.1. Một số vấn đề chung

    - Trước hết, cần quan tâm đến việc thống nhất các quy phạm pháp luật về quảng cáo từ nhiều văn bản QPPL khác nhau. Chính phủ cần kịp thời chỉ đạo tổng kết việc thi hành quy định về quảng cáo trong các luật chuyên ngành để đánh giá hiệu quả của các quy định ấy trong thực tiễn; trên cơ sở đó sàng lọc, bổ sung vào Luật Quảng cáo để Luật bao quát được đầy đủ hoạt động quảng cáo trong các lĩnh vực khác nhau và các quy định của pháp luật được tập trung, nhất quán, có tính pháp lý cao hơn.

    - Cần làm rõ khái niệm quảng cáo, cụ thể là phân biệt quảng cáo với các hình thức tuyên truyền, cổ động chủ trương, chính sách, pháp luật và các thông tin cá nhân như tin vui, tin buồn, nhắn tin, tìm người nhà, tìm giấy tờ, ... đồng thời không bỏ lọt quảng cáo trá hình dưới dạng tin hoạt động, lời giới thiệu, lời cảm ơn, ...  và các hình thức quảng cáo rao vặt. Cần bổ sung quy định về các hình thức quảng cáo mới như quảng cáo trên trang web, blog cá nhân; quảng cáo trên điện thoại di động; quảng cáo chạy chữ trên truyền hình; quảng cáo bằng đoàn người, quảng cáo rao vặt, ...

    - Về phân công, phân cấp, phối hợp giữa các cơ quan quản lý nhà nước, cần giao cho một cơ quan chịu trách nhiệm trước Chính phủ thống nhất quản lý hoạt động quảng cáo; đồng thời quy định trách nhiệm của các bộ, ngành, địa phương theo lĩnh vực quản lý và địa bàn quản lý của mình; làm rõ cơ chế phối hợp hoạt động giữa các bộ, ngành trung ương và chính quyền địa phương, khắc phục tình trạng chồng chéo trong quản lý hoạt động quảng cáo. Luật cũng cần bổ sung quy định về Hiệp hội Quảng cáo và việc thành lập một hội đồng độc lập (có thể trực thuộc Hiệp hội Quảng cáo) để làm trọng tài trong trường hợp có sự không thống nhất về tiêu chí đánh giá mẫu quảng cáo, tránh trường hợp các doanh nghiệp phải chịu thiệt thòi do năng lực, trình độ, tính thiếu khách quan, minh bạch của cán bộ cấp phép quảng cáo.

    1.2. Một số vấn đề cụ thể 

    Ngoài các vấn đề chung đã nêu ở trên, cần nghiên cứu, bổ sung một số quy định cụ thể sau đây:

    - Về quy hoạch quảng cáo, Luật Quảng cáo cần đưa ra một số quy định chung về quảng cáo tại các khu vực công cộng và trục đường chính, đường quốc lộ làm căn cứ quy hoạch cho các địa phương, tránh tình trạng manh mún, cát cứ của từng địa phương như hiện nay. Cần xác định quy trình cụ thể xây dựng và phê duyệt quy hoạch quảng cáo, cũng như trách nhiệm của từng ngành, từng cấp đối với quy hoạch quảng cáo; quy định việc bổ sung quy hoạch quảng cáo định kỳ để tránh quy hoạch bị lạc hậu, có tính khả thi cao. Dự thảo Luật cũng cần quy định quy trình lấy ý kiến các ban, ngành, doanh nghiệp tham gia hoạt động quảng cáo và người dân địa phương; cần quy định khi quy hoạch được phê duyệt phải công khai cho nhân dân.

    - Về quảng cáo ngoài trời, Ban soạn thảo Luật cần cân nhắc kỹ dự kiến bỏ quy định cấp giấy phép. Điều kiện căn bản nhất để bỏ quy định này là có quy hoạch quảng cáo thì phần lớn các tỉnh, thành phố chưa hoàn thành, một số địa phương đã hoàn thành thì chất lượng quy hoạch chưa cao. Bên cạnh đó, cán bộ quản lý quảng cáo ở địa phương còn thiếu và yếu, lực lượng thanh tra mỏng, chế tài xử phạt chưa đủ mạnh. Do vậy, muốn xóa bỏ cấp giấy phép quảng cáo thì phải có lộ trình. Luật cũng cần làm rõ các khái niệm pa-nô, bảng quảng cáo và biển hiệu; sửa đổi quy định về số lượng, vị trí của biển hiệu để quản lý hoạt động quảng cáo ngoài trời hiệu quả.

    - Về quy định diện tích, thời lượng quảng cáo, cần tính đến đặc thù của từng loại hình báo chí để đưa ra những quy định hợp lý.

    - Về những hành vi bị cấm, Luật cần quy định cụ thể hơn. Cần xem xét lại việc cấm hoàn toàn việc dùng hình ảnh Quốc kỳ, Quốc huy hoặc giai điệu Quốc ca trong quảng cáo, nhất là trong các trường hợp quảng cáo không vì mục đích sinh lời, quảng cáo nhằm quảng bá hình ảnh của Việt Nam, thương hiệu sản  phẩm, hàng hóa Việt Nam ra quốc tế,... Luật cũng cần bổ sung một số hành vi bị cấm như quảng cáo có tính chất so sánh; quảng cáo làm ảnh hưởng đến hành vi của trẻ em; cán bộ, công chức cho phép dùng hình ảnh của mình để quảng cáo sản phẩm, dịch vụ cho doanh nghiệp; thầy thuốc cho phép dùng hình ảnh của mình để quảng cáo sản phẩm, dịch vụ y tế, ... của những cơ sở kinh doanh, dịch vụ mà mình không phải nhân viên hoặc người điều hành, ...

    - Về xử lý vi phạm, cần tăng mức xử phạt các hành vi vi phạm trong lĩnh vực quảng cáo để có tác dụng răn đe.

    - Về hợp tác quốc tế, cần sửa đổi quy định về việc đặt văn phòng đại diện của tổ chức nước ngoài tại Việt Nam cho phù hợp với cam kết của Việt Nam gia nhập Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO).

    2. Một số vấn đề Chính phủ cần quan tâm chỉ đạo triển khai 

    Đoàn Giám sát kiến nghị Chính phủ quan tâm chỉ đạo triển khai một số nhiệm vụ sau:

    - Chỉ đạo các tỉnh, thành phố khẩn trương hoàn thành việc xây dựng, hoàn thiện quy hoạch quảng cáo.

    - Xác định cơ chế phối hợp trách nhiệm giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương trong quản lý hoạt động quảng cáo, kịp thời khắc phục tình trạng chồng chéo hoặc buông lỏng quản lý hiện nay.

    - Chỉ đạo tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra, xử lý kịp thời, nghiêm minh các sai phạm trong hoạt động quảng cáo.

    - Chuẩn bị đầy đủ các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Quảng cáo để trình Quốc hội tại Kỳ họp thứ hai sắp tới, phục vụ thẩm tra Luật Quảng cáo.

    Trên đây là báo cáo của Đoàn Giám sát về tình hình thi hành chính sách, pháp luật về quảng cáo, kính trình Thường trực Ủy ban.

THƯ VIỆN QUỐC HỘI - VĂN PHÒNG QUỐC HỘI
Địa chỉ: 22 Hùng Vương, Ba Đình, Hà Nội     Điện thoại: 080.46019     Fax: 080. 48278  
Email:
thuvienquochoi@qh.gov.vn | thuvienquochoi@gmail.com